本土化视野下构建中国特色国家治理理论的深层思考

本土化视野下构建中国特色国家治理理论的深层思考

马忠安着吉

　　内容提要：开辟“中国之治”的新境界，需要从本土化视野，构建中国特色国家治理理论。系统总结新中国成立特别是改革开放以来我国治国理政的伟大实践、科学借鉴国外治理理论，为构建中国特色国家治理理论提供了实践基础和现实需要。独特的文化传统、独特的历史命运、独特的基本国情，为中国特色国家治理理论的构建提供了本土化依据。为此，通过哲学基础、标识性概念、基本命题的学理构建，阐释了中国特色国家治理理论的逻辑基点，体现“本土化”和“中国之治”的内在统一性。从“什么是国家治理、谁来治理、治理什么、如何治理、治理得怎样”五个层面，通过本土化阐释，探析了中国特色国家治理内涵、治理主体、治理内容、治理方式、治理效能等问题，拓展了本土化治理理论的丰富内容。

　　关键词：国家治理/中国特色/中国之治/治国理政/本土化　　national governance/Chinese Characteristics/Rule of China/governance of the country/localization

标题注释：[基金项目]国家社会科学基金重点项目(15AKS006)

　　坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务。十九届四中全会对我国的国家制度和国家治理体系进行了系统性总结，为进一步提升“中国之治”奠定了基础。“中国之治”的核心是国家治理，包含着政府治理、市场治理、社会治理、全球治理等丰富内容。开辟“中国之治”的新境界，需要打造具有中国特色的国家治理理论。当前，国内学者已经提出了诸如“中国特色国家治理理论”“新时代中国特色社会主义国家治理”以及“中国共产党的社会治理理论”等相关提法，表达了理论构建的强烈诉求。这是一个需要理论而且一定能够产生理论的时代，这是一个需要思想而且一定能够产生思想的时代。鉴于体现新时代要求的中国特色国家治理理论尚在探索构建阶段，本文将从本土化视野进行简要分析。

　  一、问题的提出：构建中国特色国家治理理论的本土化要求

　　什么是中国特色国家治理理论？为何要构建中国特色国家治理理论？这是本文首先要回答的问题。笔者认为，中国特色国家治理理论是中国共产党治国理政政治智慧的理论表现，既反映了治理的一般规律，又反映了中国治理的特殊规律，是有效解释中国特色社会主义治理的理论体系。十九届四中全会对我国国家治理体系和治理能力现代化进行了系统性总结和制度安排，表明我们对国家治理的认识达到了一个新的历史阶段。虽然多年来我国已经形成了治国理政的丰富成果，但从理论提升的高度，要构建自成一体、在世界上有一席之地的国家治理理论，形成本土化的国家治理话语体系，还要进一步努力。总体来看，新时代构建中国特色国家治理理论的迫切性体现在以下方面：

   (一)总结我国治国理政本土化实践的理论诉求

  “中国之治”的实践根源是“中国道路”。新中国确定了社会主义制度后，经过改革开放的伟大实践，经济总量上升至世界第二，为人类社会特别是广大发展中国家推进国家治理现代化提供了中国方案，“中国奇迹”背后必然包括着治理因素。从历史演进视角看，1980年邓小平对领导制度、组织制度进行思考；1992年“南方谈话”提出形成一整套更加成熟更加定型的制度；十四大确定在建党一百周年时实现更加成熟更加定型的制度；十八大提出系统完备、科学规范、运行有效的具体要求；十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的命题；十九届三中全会进一步指出这是摆在党面前的一项重大任务；十九届四中全会对之进行系统研究，反映了推进国家治理的历史进程。

　　我国治理实践和对治理的认识深化是一致的。从表述层面，改革开放后中国共产党将“治理”一词运用到政治领域，邓小平1984年在阐述“一国两制”时使用了“治理香港”一词。从21世纪初开始出现“国家治理”和“治理国家”的提法，到十八届三中全会24次使用了“治理”一词，无疑说明了对治理的理论提升。从学理层面，国内学者从“国家治理优效”“发展中国家自身的比较优势”角度进行阐释，反映了分析中国特色国家治理的学术自觉。然而，正如国内学者指出：“新中国成立70年来的经济发展……提供了独特的‘中国智慧’，而传统的结构主义、新自由主义研究思路在解决中国问题、提炼中国经验方面存在较大局限性。”[1]国外学者科斯(Coase)等亦认为：“1978年以来，中国的改革开放是二战以后人类历史上最为成功的经济改革运动……无法以现有的理论解释。”[2]因此，如何系统总结和科学阐释我国治国理政的伟大实践，对构建中国特色国家治理理论提出了强烈诉求。总体来看，我国国家治理理论一定程度上存在滞后于治理实践的理性缺失，新中国成立以来国家治理实践的不断发展，催生出国家治理的本土化逻辑建构。因此，反思本土化国家治理的本质规律，升华构建中国特色国家治理必然性与应然性、事实性与价值性内在统一的学理体系，显得尤为重要。

   (二)科学合理借鉴国外治理理论的本土化需要

　　构建中国特色的国家治理理论也是国外治理理论本土化的必然要求。“治理”一词一般被认为是一个西方话语，从20世纪80年代被世界银行首次使用后在全球广泛使用，全球治理委员会及罗西瑙、库伊曼、罗茨、梅里安等都有解释。如罗西瑙(Rosenau)[3]5将其定义为一系列活动领域里的管理机制；罗茨(Rhodes)[4]从最小国家的管理活动等六个方面定义治理；斯托克(Stoker)[5]提出了“治理五要素”；希克斯(Hicks)[6]提出了整体性治理理论；登力维(Dunleavy)[7]形成了数字时代的治理理论；奥斯特罗姆(Ostrom)夫妇[8]35创立了多中心治理理论。总体来看，西方治理理论兴起于20世纪70到80年代发达国家面临的市场失灵与政府失败的现实困境。20世纪80年代末，由于传统的“唯政府论”或“唯市场论”难以解决政府赤字不断增长、税收负担日益加重等一系列危机，政府、社会和市场的重新组合便成为探寻西方治理变革的出路，因此，20世纪90年代在公共管理理论基础上最终形成了以主体多元化、手段多样化、过程互动化、目标共赢化为核心的西方治理理论。

　　受国外治理理论的影响，2000年以来国内学者结合我国现实从不同角度对“治理”概念进行了阐述，在党和政府的治国理政方面得到相应体现。俞可平[9]较早将西方治理理念译介到国内，并提出“善治”概念；毛寿龙等[10]从治道、公民社会发展、公共管理和公共政策角度，运用善治的理论框架，从研究范式等方面进行了有益探索。总体来看，治理兴起的本土背景是中国深化改革的社会转型需要，是为适应人口流动、社会冲突、公共服务、民众参与等问题而推动的，由此出现了国家治理、政府治理、基层治理、地方治理、乡村治理、社区治理、边疆治理等多种治理形态。

　　在参考借鉴国外理论的过程中，西方治理理论本土化的问题不断凸显。学者们在看到西方治理理论作为一种分析框架具有一定价值的同时，更注意到用西方治理理论解释中国国家治理现代化的非合理性。这是因为，无论是国家中心还是社会中心的治理路径，无论是多层级治理、多中心治理、整体性治理，或网络治理，西方治理运用的主要是公共选择理论、交易费用理论、委托代理理论等，其本质是自由主义。有学者甚至认为“治理一词的流行，与民主化、全球化浪潮是分不开的”[11]，其内含了特定的意识形态，“有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内政、谋求国际霸权的理论依据”[9]14，“治理理论尚不足以构成一个成熟的理论范式，更像是一种价值主张或社会思潮”[11]。如鲍克尔特(Bouckaert)将之称为“学术迷雾”[12]35。如果机械套用西方治理理论，或者一味效仿西方“无政府治理”“去中心治理”，就会造成“空心国家”、混乱治理，这也为形成本土化的中国治理理论提出了需要。

   二、“三个独特”：构建中国特色国家治理理论的本土化依据

　　一般与个别相统一。构建中国特色国家治理理论，既要重视治理理论的一般规律，又要紧紧抓住本土化的内在逻辑，阐发“中国特色”在治理理论中的深刻内涵。习近平强调：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[13]“独特的文化传统，独特的历史命运，独特的基本国情，注定了我们必然要走适合自己特点的发展道路。”[14]仔细分析，十九届四中全会提出我国国家治理的十三条显著优势，很大程度上来自于独特的文化传统、独特的历史命运和独特的基本国情(简称“三个独特”)。在本土化境遇下，“三个独特”为构建中国特色国家治理理论提供了独特依据，有助于摆脱当前治理理论的“西方中心主义”。

   (一)独特的文化传统提供了治理的深厚土壤

  “治理”不仅仅是一个简单的政治学概念，还具有深刻的文化意蕴。作为上层建筑的一部分，文化反作用于政治、经济并予之以重大影响。纵观中华文明、日本文明、印度文明、伊斯兰文明、西方文明、东正教文明、拉美文明以及可能存在的非洲文明，都形成了各具风格的国家制度和管理模式。可以说，独特的文化传统提供了“中国之治”的深厚土壤。

　　具体而言，我国文化传统的独特性主要指发展独特、思维独特、内容独特、形式独特、功能独特。发展独特体现在它是人类历史上唯一一个绵延5000多年至今未曾中断的灿烂文明；思维独特体现在中国文化的形象思维、情感思维上；内容独特体现在以儒释道为核心的文化精神中；形式独特体现在以汉字为载体的诗词曲赋等丰富呈现；功能独特体现在强大的内化延续整合功能上。上述方面对中国国家治理的历史形成产生了深刻影响，如中华民族在长期历史发展中积累了丰富的治国经验，包括政令严明，以德为本、以法为用，修齐治平、礼乐教化，选官取士、尊贤使能等，对其进行反思、总结、继承和创新，对于构建中国特色国家治理理论具有重要价值。

　　需要指出的是，在中国文化传统中对国家制度影响最突出的当属“大一统”观念。“大一统”自《春秋公羊传》提出后，历经两汉经学、魏晋玄学、隋唐佛学、儒释道合流、宋明理学、明清实学、近代心学，成为中国政治演进的主旋律，体现在地理一统、制度一统、经济一统、文化一统、思想一统诸方面。为此，钱穆指出：“中国文化演进，别有其自身之途辙……而早走上和平的大一统之境界。”[15]20可以说，向来以专制诟病中国政治体制是大有误区的。大一统与专制有本质区别，核心是国家“大”，所以必须“一”，实现方式是“统”。

　　上述“大一统”观念与十九届四中全会提出的“坚持全国一盘棋”治理优势具有高度的内在统一性，这无不揭示了马克思主义与中国优秀传统文化的亲密关系。“就古今关系而言，最为核心的一个问题，就是如何看待马克思主义与以儒学为主导的中国传统文化之间的关系。单纯从文化领域来理解二者之间的关系，是说不清的，必须上升到社会存在变革的高度。”[16]总之，构建中国特色国家治理理论，必须扎根于文化土壤，使国家治理现代化体现民族思维和人文精神。

   (二)独特的历史命运决定了治理的道路选择

  “治理”与“道路”密切相关。构建中国特色国家治理理论，要从独特的历史命运角度回答社会主义道路选择的必然性。这里所讲的独特历史命运，主要指中国近代由于鸦片战争中断了中国社会独立发展的历史命运，“中国是在西方列强入侵的特殊历史条件下踏上近代化道路的，这是一个没有完全沿着原路线演进的量变质变过程”[17]63。

　　从这一历史命运中把握近代中国的出路，核心是抓住“中华民族一步步不得不放弃资本主义道路而最终选择社会主义道路”的深刻逻辑。面对数千年未有之变局，魏源等提出“师夷长技以制夷”；19世纪60年代洋务运动后，王韬等提倡改良主义；19世纪80年代后，郑观应等进一步明确提出发展资本主义的思想；19世纪90年代中叶，维新运动从技术推及到政治制度层面；20世纪初，清政府一度实施“清末新政”；辛亥革命时期，孙中山主张学习西方民主制度；直到1918年第一次世界大战结束时，中国人还对“威尔逊主义”抱有幻想。然而上述谋求资本主义道路的艰难探索并没有实现国家独立、民族富强。

　　中国近代历史的转折发生在代表民族觉醒的、具有反帝反封建性质的五四运动中。新文化运动期间，中国两股强劲的政治潮流是民主主义和社会主义。第一次世界大战后，中国获得了参加巴黎和会的权利，曾使中国各界人士感到振奋，但国人立刻认识到所谓“中国问题”不过是帝国主义围绕争夺中国的斗争；与之形成鲜明对照的是，列宁领导的苏维埃政府挫败了帝国主义干涉，颁发了一系列以劳动平民当家作主的制度法令，并宣布放弃俄国在华特权。正是在这样的历史境遇下，人们放弃了代表民主潮流的“威尔逊主义”，马克思主义开始迅速传播，中国共产党应运而生，“自从有了中国共产党，中国革命的面目就焕然一新了”[18]1357。

　　回顾历史，近代中国从一度奉西方为圭臬，到认识到“真正的解放，不是央求人家网开一面，把我们解放出来”[19]226，到明确提出反帝反封建纲领，选择了社会主义道路，体现出近代中国历史发展的规律。习近平强调：“中国特色社会主义道路是1840年以来特别是甲午战争以来，中国人民对其他救国途径的尝试全部碰壁之后作出的历史性选择，是中国共产党和人民历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就。”[20]16这就是中国国家治理必须坚持社会主义道路的深刻根源。

   (三)独特的基本国情奠定了治理的现实要求

　　一个国家实行什么样的政治制度和政党制度是由该国的政治经济状况、特定的社会历史条件等国情决定的。毛泽东曾讲，中国革命斗争的胜利要靠中国同志了解中国情况。治理好今天的中国，同样离不开对独特的基本国情的把握。独特的基本国情主要体现在我国人口多、地域广、多民族聚居、发展不平衡、处于社会主义初级阶段等方面。

　　人口是国家的基本要素，作为国家的战略性资源，人口规模、结构和质量直接关系到国家治理的水平、效率和持续性。如西方发达国家人口变化属于低增长类型，人口密度较小，社会资源易于分配，由此易于实现多元治理；而中国是世界上人口最多且流动人口众多的国度，人口老龄化、扶贫开发等问题制约着国家治理能力和治理水平，因此国家治理必须坚持以人民为中心，体现了不同于西方治理的复杂性。

　　除了人口，国家治理还需有政治地理空间思维。中国土地广袤，海洋、沙漠、高山共同维护的独特地理格局成就了它的独立发生和保存。不同于欧洲“分裂”形成均势的演进逻辑，中国很早就形成了郡县制的治理方式。显然，由人口地理导致的治理规模、治理负担等对治理模式能够产生根本影响。“中国是一个巨人，只要稳步走，步子就是大的；只要不摔跤，就是一个了不起的成绩。”[21]264所有这些，导致了“中国之治”必须顶层推动、内生演化和渐进稳健。

　　统一的多民族也是中国的基本国情之一。经过几千年融合，我国形成了汉族及55个少数民族共同组成的中华民族，当前，平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立并将继续加强。在中国现代国家治理体系下，“国家—民族”共同体建设与实现中华民族伟大复兴中国梦具有内在一致性。坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，是国家治理的必然要求。

　　另外，发展不平衡是当前中国的重要特征，体现为经济、政治、社会发展的不平衡和区域、城乡间的不平衡，加上处于社会主义初级阶段，这些都是我国国家治理必须直面的重大难题。发展不平衡问题是阻力器也是方向标。我国之所以要坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，与处在社会主义初级阶段、发展不平衡有很大关系。

   三、中国之治：构建中国特色国家治理理论的逻辑基点

　　中国特色国家治理理论不能凭空构建，必须遵循科学的逻辑规范。任何一个理论都有“硬核”，中国特色国家治理理论必须以“中国之治”为逻辑基点，进行哲学基础、标识性概念、基本命题的学理构建，体现“本土化”和“中国之治”的内在统一性。

   (一)夯实“中国之治”的哲学基础

　　构建中国特色国家治理理论，首先要明确其理论基础和价值立场。西方治理理论的根基是自由主义，“20世纪80年代以来的西方政府改革运动总体上是受自由主义公共哲学支配的”[22]。而中国国家治理理论的哲学基础则是马克思主义，主要体现在以下方面：

　　一是马克思主义国家观提供了国家治理的基本原理。马克思主义国家理论是认识国家本质的科学方法论，包括国家的含义、国家构成要素、国家性质、国家制度、国体与政体关系、国家职能、国家管理形式等。马克思和恩格斯在人类社会发展规律基础上，阐述了国家的基本原理；列宁提出了无产阶级民主制思想；毛泽东分析了新民主主义的国家制度。具有中国特色国家治理体系的思想是几代中国共产党人集体智慧的结晶，这些构成了中国特色国家治理理论的重要思想来源。

　　二是马克思主义人民观提供了国家治理的价值导向。与西方自由主义治理不同，马克思主义治理理论的出发点和归宿点都是人民，将人民主体地位贯彻落实在国家治理各领域各方面各环节中，并使之成为这个国家制度的内在设计。因此我国国家治理必须坚持以人民为中心，在经济、社会、政治生活的各方面满足人民对主体地位的正当诉求。

　　三是马克思主义社会观提供了国家治理的社会基础。马克思主义社会观是关于社会的科学观点，包括国家和社会、社会和个人、社会和自然等内容，体现在社会本质、社会发展、社会和谐等方面。它将人类社会的本质看作是实践的，将社会看作是活的有机体，并且把人的发展与人的解放作为理论诉求，对国家治理具有重要指导意义。

　　总之，马克思主义较为系统地阐述了无产阶级国家治理的原则方式，包括普选问题、国家与教会分离、关于公有制的实现条件，并考察了资本主义国家弊病。中国共产党人将国家治理体系、治理能力与现代化结合起来，是马克思主义国家治理理论中国化的新成果，为新时代国家治理提供了极为丰富的思想资源。

   (二)形成“中国之治”的标识性概念

　　构建中国特色国家治理理论，必须要形成表达“中国之治”的标识概念。鉴于“中国之治”的特殊依据，构建中国特色国家治理理论必须发展出适合中国国情的、更具解释力的标识性概念。

　　从比较视野出发，首先分析西方治理理论的基本概念。一般来讲，西方治理的基本思路是：“民主(治理基础)—自由(治理动力)—多元(治理主体)—竞争(治理机制)—协调(治理结果)”。在此基础上逐步延伸出次级范畴，如民主指宪政；自由包含着公民社会、公民权利等；“多元”指政府、市场、社会；竞争包含平等参与、公共管理等；协调包含共同目标、最低成本等，由此建立起整个理论体系。也就是说，西方治理理论以民主自由为基点，形成了一整套实现民主治理的复合制度和程序安排，这源于欧洲多元主权的历史传统，逻辑起点是私有制。

　　我国国家治理的制度设计与西方有很大不同，因此“中国之治”的标识概念体系应为：“人民(治理基础)—党的领导(治理动力—)多元一体(治理主体)—民主集中制(治理机制)—凝聚(治理结果)”。由于独特的文化、历史、国情，我国国家治理不是以资本主义的民主自由为基础，不是去中心的多元治理，而是以人民当家作主为治理基础，以党的领导为治理核心，以全面依法治国为治理方略，以民主集中制为治理机制、多元一体为治理模式，在凝聚中保证治理的有序规范，这种治理设计保证了人民参与对社会一切事务的统一性和稳定性。虽然西方的法治精神和治理手段在一定程度上具有借鉴意义，但如果机械套用西方治理理论，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱，不但难以发挥政府、市场、社会的比较优势，反而会导致三者比较劣势的叠加，出现治理败局。

   (三)确立“中国之治”的基本命题

　　构建中国特色国家治理理论，还要建立阐发“中国之治”的基本命题。笔者认为，从比较角度，“中国之治”的核心要义和基本经验有以下三条，这形成了构建中国特色国家治理理论的基本命题。

　　第一，党的领导是治理中心。这是“元治理”问题，“元治理是治理的治理，它主要强调如何进行治理结构的安排，以协调层次治理、市场治理与网络化治理的关系”[11]。不同于西方政党轮替，中国是一个由共产党领导的社会主义国家，“在当代中国，国家治理的有效运作实际上依赖于执政党权威和核心领导力对国家治理进程的有效融入与主导”[23]，“‘规划性政治’为中国国家治理的中轴逻辑”[24]。尤其是面对我国治理环境存在的价值观念多元、人口流动性增强、民主参与意识增强、民众需求多样等新特点，必须从顶层设计形成与社会治理相对应的规范机制，这与西方治理的“去国家化”有根本不同。总之，“中国共产党这种兼有科学性和民主性的领导力、执政力，激发、维系和保障了中国最广大人民的积极性、创造性和主动性”[25]，从而体现了中国特色社会主义制度的优势。

　　第二，良好的法治是把有德的能人选上来，德法共治是中国国家治理框架下的重要组成部分。在西方治理体系中，由于洛克(Locke)等思想家一开始就以“人性恶”为理论基础，因此其民主宪政体系以法的精神排除人的因素。如孟德斯鸠(Montesquieu)认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[26]154而中国文化向来重视伦常规范和道德教化，提倡“德主刑辅”“礼法并用”。实际上，人既是国家法律法规和政策的制定者，又是运用法律推行善治的执行者。将制度优势转化为治理效能，离不开人的因素。“良好的法治是把有德的能人选上来”这一论断很好解决了实现良法与善治结合的难题。十九届四中全会提出“坚持德才兼备、选贤任能”，为国家治理提供了实现善治的重要遵循。

　　第三，治理必须“两只手”共同发挥作用。“两只手”即看得见的手和看不见的手，“看得见的手”是指政府的干预，“看不见的手”是指经济社会中市场的力量。厘清政府和市场、政府和社会的关系是构建中国特色国家治理理论的核心观点之一。纵观改革开放历程，我国从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，是从不断认识到如何驾驭好“两只手”的过程。历史证明，单纯追求“唯市场论”和“唯政府论”都会“过犹不及”，中国的成功实践为世界各国提供了一个可供选择的经济发展模式，即“两只手”共同发挥作用，两只手都要硬，两只手都要活。

   四、“五个层面”：构建中国特色国家治理理论的基本框架

　　在“中国之治”的逻辑基础上，中国特色国家治理理论应从“什么是国家治理、谁来治理、治理什么、如何治理、治理得怎样”等层面确立基本框架，通过对这“五个层面”的本土化阐释，不断拓展中国特色国家治理理论的丰富内容。

   (一)什么是国家治理：治理内涵

　　什么是国家治理？这是中国特色国家治理理论首先要厘清的问题。一般认为，治理是超越传统的统治、控制、操纵等单向主导的管理方式形成的，当代西方治理语境中的“治理”指政府、市场、社会、公民等多种主体的共同参与，意味着“去政府化”“去中心化”，尽管也提出了“国家中心”的治理路径，但实质依然是调适的新自由主义理论基础上“自发秩序”的治理。

　　与西方不同，中国治理属于遵循马克思主义治理理论指导，坚持和完善社会主义制度的治理，因此治理的内涵应理解为治国理政。十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题，使用了“国家治理”一词，可以认为我国的“治理”实际上就是“国家治理”，包括政府治理、市场治理、社会治理、全球治理等全部内容。不应将国家治理看作是治理的一部分内容或实现方式，不是西方语境中“国家主义的治理”即新公共行政学派所强调的“国家对社会的干预”。

　　关于国家治理的内涵，国内学者进行了多维阐释。如认为国家治理是“现代国家政治框架之内的治国理政”[27]；“以国家为中心对公共事务进行安排和处理”[28]；“主权国家的执政者及其国家机关……协同经济组织、政治组织、社会组织和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其它领域发展的过程”[29]等等。上述表述虽有所差异，但大致认为：国家治理是政治之“治”与管理之“理”的有机结合。为此笔者提出，中国特色国家治理理论是中国共产党治国理政政治智慧的理论表现，既反映治理的一般规律，又反映中国治理的特殊规律，是有效解释中国特色社会主义治理的理论体系。

   (二)谁来治理：治理主体

　　治理主体是指国家治理涉及的各类参与者，谁来治理的实质是谁有资格治理。西方治理主体是平等多元主体，即政府、企业、社会与公民等。从十九届四中全会指出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[30]28表述看，我国国家治理包括党、政府、市场和社会四个主体，具体还包括国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织和公民群众等，是一元化领导的多元治理结构。

　　由于我国国家治理不属于西方社群主义、多元主义、社会合作主义模式，因此治理主体的地位是不同的。党是领导一切的，其他主体在党的领导下实现共治。从历史上看，自邓小平提出党政分开，到十二大和十三大指出要划清党组织和国家政权的职能，一直到新时代国家治理现代化的系统总结，党的领导实现了由“绝对一元”到“相对一主”，即由“包办一切”到“总揽全局、协调各方”的转变。另外，政府在我国国家治理中具有举足轻重的作用，理顺中央和地方之间的事权、财权、人事权等权限划分，以及地方各层级政府之间、同一政府各部门之间的职责分工，历来是我国国家治理中的重大问题，核心是政府要“定位”“到位”而不“失位”“越位”“错位”。最后，随着社会发展，社会和公民的治理地位将不断增强。

　　需要强调的是，发挥我国国家治理的独特优势，首先是抓好对治理主体的治理，“谁来治理”的前提首先是“治理谁”。十八大以来，党中央推进社会革命和自我革命，以刀刃向内的勇气和精神推进全面从严治党，反腐败斗争取得压倒性胜利。十九届四中全会强调党的领导制度体系，解决了“谁来对治理负责”这一治理的首要问题。

   (三)治理什么：“五位一体”

　　治理什么涉及的是对象和任务。十九届四中全会提出十三个制度体系，共同构成了治理的基本领域，核心是有序推进“五位一体”现代化建设的协同治理。

　　一是经济治理。经济是国家存在的基础。十一届三中全会以来，经济治理始终是我国国家治理的中心任务。但随着经济的快速发展，环境污染、收入分配不公、发展不平衡等各种矛盾日益凸显，决定了新时代经济治理必须破除发展不平衡不充分问题，以更大程度地满足人民群众对美好生活需要的必然要求。

　　二是政治治理。政治治理主要指“治理国家”“党的治理”“治理政府”等。改革开放以来，我国提倡建立科学高效的政治体制，体现了政治治理的成功经验。权力是党和人民赋予的，规范党和政府的管理行为和权力运用，是新时代国家政治治理的要义所在。

　　三是社会治理。改善民生是我国社会治理的首要目标。当前我国民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是新时代创新社会治理的基本遵循。

　　四是文化治理。文化治理为国家治理提供价值导向和精神动力。伴随全球化趋势，文化交流交融交锋越发频繁，已经成为我国治理体系的内在构成，包括牢牢掌握意识形态工作领导权、培育和践行社会主义核心价值观、加强思想道德建设、繁荣发展社会主义文艺、推动文化事业和文化产业发展等内容。

　　五是生态治理。生态治理是指生态环境领域的治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。改革开放以来，我国追求经济高速发展，一定程度上忽视了生态保护，新时代推进生态治理必须整合各方社会力量，构建协同治理机制。

   (四)如何治理：综合治理

　　如何治理属于路径方法问题。鉴于我国属于“结构上复合(央地、跨域等)、内容上立体(阶级、基层等)、手段上多中心的‘治理型国家’”[31]，肇始于社会治安领域的“综合治理”已成为我国国家治理的方略。核心是多元一体和分工共治，为此要把握以下两点：

　　一是从方式上体现顶层设计与分层对接相统一。我国国家治理要求将维护中央权威、调整条块关系、清晰权限职责有机统一起来，关键是中央与地方相统一，即通过确定责权，做到中央和地方的“分化治理”。对于中国这种国土辽阔、人口众多、地区差异显著的国家来说，中央和地方的关系相比西方国家更复杂更艰巨，是几千年来国家治理的难点问题。新中国成立以来，我们不断解决“一收就死、一放就乱”的问题，要求既不能过于集中，也不能过于分散，充分发挥中央和地方两个积极性。另外，顶层设计与分层对接还要求决策、执行、监督相统一，实现中央决策、地方执行、有效监督，形成自上而下、多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系。

　　二是在类别上体现政府治理、市场治理、社会治理相统一。借鉴西方亲市场、亲政府和自组织三种理论的得失，跳出“国家—社会”二分的窠臼，我国的综合治理突出共建共治共享，旨在实现政府、市场与社会的交融、契合与互动，即政府实现公共利益；市场赋予个体活力；社会治理在群体合作中推动社会发展。改革开放40年取得巨大成就，使中国在全球治理体系中的作用愈发重要，这也构成了中国国家治理的有机延伸。

   (五)治理得怎样：治理效能

　　治理成本最小化和绩效最大化是国家治理的重要问题。十九届四中全会提出治理能力建设，要求将治理优势转化为治理效能，构成了中国特色国家治理理论的重要内容。为此要把握以下两方面的问题：

　　一是如何在中国语境下评价治理效能？制度的要义在于务实管用。中国长期保持社会和谐稳定、人民安居乐业，证明国家治理是有效的，而现有的国际治理评价如“世界治理指标”“民主治理指标”“人权与民主治理测评”多是由西方发布的。因此立足中国实际，要从系统完备、科学规范、有效管用三个方面评价治理效能。系统完备指治理体系的机构健全、职能配套、机制完善；科学规范指治理结构设置合理、程序严密、科学有序；有效管用指治理高效、行之有效、卓有成效。

　　二是如何提高我国国家治理效能？效能是指事物所蕴藏的效用能量，一般认为影响国家治理效能的因素包括效率、成本、能力、技术等。其中，能力要素包括治理主体的贯彻力、执行力、落实力、动员力、凝聚力等，由于国家制度的运行离不开人的因素，再好的制度，也需要人去执行，十九届四中全会强调“德才兼备、选贤任能”，对治理能力提出了明确要求，十九大从提高八个本领方面作出论述，这是中国特色国家治理理论的独特构成。另外，技术驱动治理变革是新时代国家治理的必然逻辑，目前科技正在广泛深入地嵌入国家治理的各环节领域。十九届四中全会提出治理的“科技支撑”，将科技手段运用于决策、执行、监督、法治的治理过程，破解人类治理难题，实现治理理念的深刻变革，为构建中国特色国家治理理论提供了重要论题。

参考文献：

[1]林毅夫.新中国70年发展与现代经济学理论的自主创新[J].宏观质量研究，2019(1)：1-7.

[2]COASE R H,WANG N.How China Became Capitals[M].London:Palgrave Macmillan,2012.

[3]ROSENAU J N.Governance without Government:Order and Change in World Politics[M].Cambridge:Cambridge University Press,1995.

[4]RHODES R.The New Governance:Governing without Government[J].Political Studies,1996,44(4):652-667.

[5]STOKER G.Governance as Theory:Five Propositions[J].International Social Science Journal,1998,50(155):17-28.

[6]HICKS P,LEAT D,SELTZER K,et al.Towards Holistic Governance:the New Reform Agenda[M].New York:Palgrave,2002.

[7]DUNLEAVY P,MARGETTS H,BASTOW S,et al.Digital Era Governance:IT Corporations,the State,and E-Governme[M].Oxford:Oxford University Press,2006.

[8]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海译文出版社，2012.

[9]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[10]毛寿龙，李梅，陈幽泓.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

[11]田凯，黄金.国外治理理论研究：进程与争鸣[J].政治学研究，2015(6)：47-58.

[12]BOUCKAERT G.Governance:A Typology and Some Challenges[M].Massachusetts:Edward Elgar Publishing Limited,2015.

[13]习近平.完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[N].人民日报，201402-18(01)

[14]习近平.胸怀大局把握大势着眼大事 努力把宣传思想工作做得更好[N].人民日报，2013-08-21(01)

[15]钱穆.国史大纲[M].北京：商务印书馆，1994.

[16]陈先达.深刻理解文化自信的丰富内涵[J].群众，2018(3)：26-27.

[17]张海鹏，翟金懿.简明中国近代史读本[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[18]毛泽东选集：第四卷[M].北京：人民出版社，1991.

[19]李大钊选集[M].北京：人民出版社，1978.

[20]习近平.在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利69周年座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014.

[21]李瑞环.学哲学用哲学：上[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[22]池忠军.西方治理理论的公共哲学批判性诠释[J].南京师大学报(社会科学版)，2017(1)：36-45.

[23]王浦劬，汤彬.当代中国治理的党政结构与功能机制分析[J].中国社会科学，2019(9)：4-24.

[24]蔡益群.规划性政治：中国国家治理的中轴逻辑[J]学术界，2016(1)：96-109.

[25]李君如.制度建设和治理能力建设的战略部署——学习党的十九届四中全会精神的体会[J].公共管理评论，2019(3)：14-24.

[26]孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1995.

[27]汪仕凯.国家治理的民主之道[J].探索，2017(2)：147-154.

[28]许耀桐.国家治理现代化的若干认识[J].民主与科学，2014(2)：6-8.

[29]翁土洪，周一帆.多层次治理中的中国国家治理理论[J].甘肃行政学院学报，2017(6)：414.

[30]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

来源：《西安交通大学学报：社会科学版》2020年第2期

作者简介：马忠(1974- )，男，西安交通大学必威副院长、教授、博士生导师；安着吉，西安交通大学必威(陕西西安710049)。