统筹发展和安全 着力防范化解重大安全风险

统筹发展和安全 着力防范化解重大安全风险

郑国光

　　党的十九届五中全会提出，要统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。这是以习近平同志为核心的党中央站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点，统筹中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局作出的重大战略安排。安全是发展的前提，发展为安全提供保障，统筹发展和安全体现了马克思主义辩证唯物论的观点，是马克思主义基本原理与中国实际和时代特点相结合的又一理论创新，对于新时代防范化解重大安全风险具有很强的指导意义。

   深入学习领会习近平总书记关于发展与安全的重要论述精神，牢固树立安全发展理念

　　坚持总体国家安全观。党的十八大以来，习近平总书记以马克思主义政治家的卓越政治智慧和强烈使命担当，高瞻远瞩提出总体国家安全观，要求走出一条中国特色国家安全道路。他强调，贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。习近平总书记关于总体国家安全观的重要论述，具有鲜明的时代特征与独特的发展脉络，实现了对传统国家安全理念的重大突破，为我国防范化解重大安全风险、推进国家安全实践指明了方向。

　　国家安全涉及众多领域，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。全力防范化解重大安全风险，有效应对各类灾害事故，健全公共安全体系，确保人民群众生命财产安全和社会稳定是维护国家安全的必然要求。

　　健全公共安全体系。习近平总书记指出，公共安全是社会安定、社会秩序良好的重要体现，是人民安居乐业的重要保障。公共安全一头连着千家万户，一头连着经济社会发展，是最基本的民生。要自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，放在贯彻落实总体国家安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握。就如何健全公共安全体系，习近平总书记强调，维护公共安全，必须从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，加快健全公共安全体系。维护公共安全，要坚持问题导向，从人民群众反映最强烈的问题入手，着力补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，着力抓重点、抓关键、抓薄弱环节，不断提高公共安全水平。要提高公共安全体系精细化水平，从预判预警到应急处置，从现实生活到虚拟空间，每一个环节都要深入考虑和谋划。要构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调,彻底堵塞“安全漏洞”,坚决打破“安全孤岛”。要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。

　　习近平总书记的重要论述科学回答了如何认识公共安全、如何维护公共安全等重大理论和现实问题，系统地提出了必须遵循的理念、原则和方法，为新时代防范化解重大安全风险提供了强大的思想武器和行动指南，对全面提升我国安全生产整体水平、全社会抵御自然灾害综合防范能力具有十分重要的政治意义、理论意义和实践意义。

　　划定安全红线，全面落实安全生产责任。习近平总书记强调，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位，牢牢树立发展不能以牺牲人的生命为代价这个观念，这个观念一定要非常明确、非常强烈、非常坚定。生命重于泰山，各级党委和政府务必把安全生产摆到重要位置，树牢安全发展理念，绝不能只重发展不顾安全，更不能将其视作无关痛痒的事，搞形式主义、官僚主义。习近平总书记的重要论述深刻阐述了发展与安全的辩证关系，安全是发展的前提、保障，发展是安全的基础；发展是第一要务，安全是第一责任。发展不能以牺牲人的生命为代价这条红线是指导我国安全生产工作的大方向、大逻辑，也是全力保障经济健康发展和社会和谐稳定的应有之义和必然要求。

　　就安全生产责任问题，习近平总书记多次强调，要全面抓好安全生产责任制和管理、防范、监督、检查、奖惩措施的落实，细化落实各级党委和政府的领导责任、相关部门的监管责任、企业的主体责任。要抓紧建立健全党政同责、一岗双责、齐抓共管的安全生产责任体系，建立健全最严格的安全生产制度。党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。要把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。2018年4月，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》印发施行，进一步明确了地方党委和政府的领导责任、部门的监管责任、企业的主体责任，环环相扣的责任链条构筑了一个横向到边、纵向到底的立体化责任体系。

　　坚持以防为主，不断提升防范自然灾害风险能力。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。防灾减灾救灾事关人民群众生命财产安全、社会稳定和国家安全，习近平总书记多次强调，要落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。要进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。习近平总书记的重要论述为新时代做好防灾减灾救灾工作提供了基本遵循，明确了做好防灾减灾救灾工作的新理念新要求。

   2016年10月，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》强调，推进防灾减灾救灾体制机制改革，要更加注重灾害风险管理，更加注重综合减灾，更加注重分级负责、属地管理，更加注重发挥市场机制和社会力量作用。2018年10月，习近平总书记在主持召开中央财经委员会第三次会议时强调，加强自然灾害防治关系国计民生，要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障。习近平总书记的重要论述充分体现了对自然规律的科学认识，展示了对我们党执政规律的准确把握，饱含了以人为本的为民情怀，科学谋划了构建现代化自然灾害防治体系的战略布局，深刻揭示了风险管理、综合减灾的工作理念，展现了协力推动自然灾害防治的全球视野，开辟了中国特色防灾减灾救灾理论和实践的新境界。

　　深化应急管理体制机制改革，更好保障人民群众生命财产安全。2018年3月，国务院组建应急管理部，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，这是以习近平同志为核心的党中央健全我国公共安全体系、更好维护人民生命财产安全的重大举措。2019年11月，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。习近平总书记的重要论述系统阐明了应急管理事业发展的理念、目标、原则、任务和方法，是做好应急管理工作的根本方向和基本遵循。

　　习近平总书记关于统筹发展和安全、防范化解重大安全风险的系列重要论述，始终贯穿了以人民为中心的发展思想，充分彰显了人民至上、生命至上、安全第一的价值取向，真正体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨。我们深深感受到习近平总书记作为人民领袖真挚的为民情怀和实现国家长治久安的历史担当，这也正是习近平新时代中国特色社会主义思想精髓要义中最为鲜明的特点之一。

   深刻认识当前我国安全生产、自然灾害防治面临的形势和风险挑战

　　近年来，在以习近平同志为核心的党中央正确领导下，在各方面的努力下，我国安全生产形势总体稳定、持续好转，主要体现出三个特点：一是事故总量大幅度下降，全国安全生产事故起数和死亡人数连续18年“双下降”；二是重特大事故大幅度下降，2020年全国发生重特大事故16起，新中国成立以来首次未发生特别重大事故；三是安全生产相对指标大幅度下降，亿元GDP事故死亡率从最高时的1.33降至2019年的0.03。我国防灾减灾救灾工作取得显著成效，近5年平均自然灾害损失较之前大幅度减轻，2020年我国多地遭受1998年以来最严重汛情，但全国因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重较近5年均值分别下降43%、56%和11%，全国因自然灾害死亡失踪591人，为历史最低。

　　但也必须看到，我国仍面临着诸多重大安全风险挑战，当前和今后一个时期安全生产仍处于爬坡过坎期，各类事故给人民群众安全感造成严重冲击；自然灾害仍处于易发多发期，每年全国受灾人口和直接经济损失依然很重。传统安全和非传统安全风险交织叠加，一些深层次矛盾问题亟待解决，形势依然复杂严峻，防范化解重大安全风险任重而道远。

　　部分行业领域安全风险突出。化工方面，我国是世界第一化工大国，中小化工企业遍布城乡，部分企业生产工艺落后、自动控制水平低、专业人才严重不足、安全保障能力差，部分企业重大危险源管理不到位，动火、受限空间等特殊作业管理混乱，企业违法违规贮存、处置危险废物问题突出。矿山方面，我国煤炭产量超过世界总产量的三分之一，全国矿山数量多、规模小、地下矿山风险大、本质安全水平差的状况没有根本改变；由于地质勘查、监测预警等技术手段不足，重大灾害防治难度加大，风险防控能力较低，违法违规生产建设、多头承包转包、使用淘汰落后工艺、整顿治理措施不落实等问题突出。交通运输方面，我国机动车保有量、驾驶人数量和高速公路通车里程均为世界第一，全国路况复杂，长大下坡、急弯陡坡、临水临崖等风险点多量大，一些车辆、道路、桥梁以及安全防护设施技术标准偏低，一些道路运输企业主体责任不落实。建筑施工方面，安全基础仍然薄弱，深基坑、高支模、起重机械等危险性较大的分部分项工程风险较大，稍有不慎就可能酿成事故；建筑施工机械化、自动化程度总体偏低，部分企业和项目管理人员安全生产意识淡薄，存在违章指挥、违章作业现象。

　　重大工程和重要设施灾害风险大。水库大坝风险高。目前我国已建成各类水库大坝近10万座，超高程的高坝大库主要分布在西南、西北等地震活动强烈地区，如在岷江、金沙江、澜沧江上建有多座大型梯级水库大坝，全国近四分之一的城市头顶“一盆水”，近六分之一的县城头顶“一盆水”，存在次生灾害隐患。高铁线路风险高。我国高铁线路总里程约3.5万公里，高速列车已达到时速350公里，一些高铁沿线横跨地震活动断层，一些处于地震多发区，一些处于地质灾害高发区。高层建筑风险高。我国高度超过100米的高层建筑近万栋，地震高发地区高层建筑也不少，消防设施、用火用电、人员疏散等风险突出，发生紧急情况救援难度大。油气管道风险高。我国油气管道总长约16.6万公里，化工厂、核电站越建越多，有的工程建设比较早，抗震设防水平低；有的工程横跨地震断层，地震风险很高。

　　城镇化快速发展积累潜在安全风险，农村防灾抗灾能力薄弱。我国城镇化进程不断加快，大城市和特大城市数量和规模均快速增长，城镇化率从1979年的17.9%提升到2019年60.6%，城镇化带动产业集聚，城市系统越来越复杂，城市治理中各种显性和隐性风险不断累积并交织叠加。城市建设、轨道交通、人员密集场所、地下空间等安全风险突出，一些城市电梯、供水供热管网、垃圾填埋等基础设施仍然依靠传统手段排查巡检，多数特大城市位于沿海沿江地区，受暴雨、洪水、台风等灾害威胁风险较大，自然灾害和安全事故在城市的“放大效应”“链发效应”加剧了城市治理中风险防控的难度。农村村镇整体抗灾设防水平不高，受各种自然灾害影响严重，且村镇留守老人、儿童多，缺少青壮劳动力组织避险转移和抢险救灾，受灾时人员伤亡较为严重，小灾害大损失现象屡屡发生。大多数刚刚脱贫的县乡村都是洪涝干旱灾害频发地区，自然生态环境恶劣，因灾致贫返贫风险高。

　　极端天气气候事件趋多趋强导致灾害风险加大。全球气候变化已成为灾害发生的主要驱动力之一，我国因极端天气气候事件造成森林火灾、水旱灾害和重特大地震风险持续上升，局地多灾群发并发和灾害链发情况突出，重特大灾害对经济社会的影响更趋复杂。21世纪以来，我国因地质灾害、洪涝、地震造成的死亡人数分别居世界第一、第二和第三位，年均登陆我国大陆的12级以上台风4.1个，比上世纪90年代增加了46%。全球变暖加快青藏高原冰川消融速度，造成高原区域湖泊面积明显加大，季节性洪涝、盐湖漫浸、地质灾害引发堰塞湖的风险增加，对当地及下游区域的安全造成威胁。有观测数据表明，近50年来我国沿海海平面逐渐上升，速率高于全球平均水平，全球气候变化大背景下巨灾孕育过程尽管缓慢，但长期累积对经济社会发展和生产生活将产生很大不利影响。

　　此外，应急管理基层基础薄弱的现状仍没有得到根本性改善，法律法规标准规范仍不健全，一些体制机制等深层次矛盾问题仍未得以解决，社会共治群防群治的合力还没有形成等，都不同程度地对安全生产和防灾减灾救灾工作产生不利影响，应急管理整体水平与推动实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还有很大差距。

   积极推进应急管理体系和能力现代化，更加有效防范化解重大安全风险

　　充分发挥中国特色社会主义制度优势推动应急管理体系和能力现代化。党的领导是中国特色社会主义的最本质特征和最大优势。坚持党的集中统一领导，继承好党的优良传统，发扬好党的优良作风，运用好党的理论武器，将党中央、国务院关于应急管理工作的决策部署不折不扣贯彻落实到各部门和地方各层级，确保落地见效。充分发动广大基层党组织和基层党员，探索建立安全生产风险隐患举报奖励制度，加强防灾减灾救灾知识技能宣传，推动构建社会广泛参与、各方共同努力的工作格局，把基层党组织建成维护公共安全的重要前哨和坚强堡垒。健全完善责任体系，压实地方各级党委、政府防灾减灾救灾的主体责任和安全生产党政领导责任、部门监管责任、企业主体责任，将相关工作纳入各级党委、政府的重点考核内容，强化督导巡查、追踪问效和执纪问责。

　　发挥社会主义集中力量办大事的体制优势，实施一批应急管理领域的重大工程和重点项目，实施自然灾害防治“九项重点工程”，大力推进应急管理信息化，强化应急救援力量建设和技术装备支撑，夯实应急救灾备灾基础，不断提升应急管理现代化水平。

　　建立健全军地协调联动机制，加强军地双方灾情动态通报和联合勘测，共同做好灾害监测预报、灾害事故信息通报、联合行动协调等工作。加强军地应急资源和力量协同保障，强化抢险救援行动中交通、通信、医疗、物资等各方面保障，进一步增强应急管理工作的系统性、整体性、协同性。

　　在“两个大局”下思考推动应急管理体系和能力现代化。习近平总书记指出，领导干部要胸怀“两个大局”，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是世界百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点。习近平总书记反复告诫全党要居安思危，增强忧患意识，树立底线思维，重点防控可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性的风险。这是新时代应急管理工作的重中之重。

　　一方面，胸怀“两个大局”关键在于做好我们自己的事情。我国处于地震活跃地带，六成左右的国土面积处于地震危险区，如果在经济发达、人口稠密地区发生重特大地震，救援难度和损失会更大。我们必须提前思考应对之策，修订完善应急预案，重点区域预置力量队伍，开展实战模拟演练，做好应对大震巨灾的准备。我国森林覆盖面积和林下可燃物连续30多年“双增加”，存在着发生特大森林火灾的风险，同时部分地区森林和城市离得太近，森林火险形势严峻复杂。我们必须吸取国内外森林火灾的教训，持续深化森林草原防灭火体制机制改革，强化灭火救援队伍力量建设和防火设施建设，强化防火宣传和火源源头管控，全力防范遏制重特大火灾发生。

　　另一方面，安全发展是人类面临的重大挑战，当今世界相互联系、相互依存的程度前所未有，新冠肺炎疫情给世界经济政治格局带来深刻变化，推进我国应急管理体系和能力现代化需要加强国际合作。要积极参与联合国和区域框架下的减灾合作机制，聚焦“一带一路”自然灾害防治和应急管理国际交流合作，加强国际救援队伍能力建设，积极参与国际人道主义援助，展现大国担当和责任。

　　坚持以人民安全为宗旨推进应急管理体系和能力现代化。习近平总书记强调，人民至上、生命至上，在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价。应急管理工作为了人民群众，也必须依靠人民群众。基层是距离人民群众最近的地方，基层基础应急能力的提升能大大增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，普及安全知识，培育安全文化，发挥基层社区、村镇在应急管理中的作用，推进安全风险网格化管理，广泛发动群众、依靠群众，把风险控制在成灾之前。近年来，国家减灾委员会已经创建了1.4万多个全国综合减灾示范社区、13个全国综合减灾示范县，动员社会力量积极参与防灾减灾救灾，全面构建多方参与的社会化防灾减灾救灾工作格局。要加强基层应急管理信息员队伍建设，发挥基层哨点作用，畅通信息报送渠道，强化灾害信息报告发布制度建设，提高信息的准确性、时效性，提升获取第一手事故灾害信息的能力。

　　当前正在开展的第一次全国自然灾害综合风险普查是自然灾害防治的重要基础性工作，目的是摸清灾害风险隐患底数，查明重点地区抗灾能力，客观认识全国和各地区自然灾害综合风险水平。这次普查规模大、涉及面广，有许多新特点：第一次实现6大类21种自然灾害风险要素调查、隐患排查、风险评估、风险区划和综合防治区划全链条的普查；第一次推动致灾部门数据和承灾体部门数据有机融合，真正实现灾害风险管理，真正推动部门数据共享共用；第一次实现在统一的技术体系下开展普查工作，形成较为完整的自然灾害综合风险评估与区划技术体系。

　　建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。党的十九届四中全会提出，完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，进一步把建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系上升到了完善共建共治共享的社会治理制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度。要坚持风险预控、关口前移，把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在萌芽状态。尽快建立健全安全风险分级管控和隐患排查治理的工作制度和规范，完善技术工程支撑、智能化管控、第三方专业化服务的保障措施，实现安全风险自辨自控、隐患自查自治，形成政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局，推进事故预防工作科学化、信息化、标准化，提升安全生产整体预控能力，夯实遏制重特大事故的基础。要坚持风险优先，切实把全面辨识评估风险和严格管控风险作为第一道防线，解决“认不清、想不到”等突出问题。要坚持全过程控制，树立系统防控风险的观念，从人员、设备、环境、管理四个方面建立全生命周期的风险评估和防控系统，确保及早发现风险隐患，消除事故萌芽。要坚持全员参与和持续改进，不断强化企业主体责任和主体地位，建立和执行好全员负责、全过程控制、自我修复、持续改进加强的工作机制。

　　构建科学高效的自然灾害风险防治体系。要完善统分结合的自然灾害管理体制，衔接好应急管理部门和各专业部门“救”和“防”的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。要充分发挥国家减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用，着力健全完善综合减灾机制，建立各级减灾委员会与防汛抗旱、抗震救灾、森林防灭火等指挥部之间的工作协同制度。

　　以增强灾害风险识别能力为重点，加强灾害风险评估和监测预报预警建设，搭建国家灾害综合监测预警平台，强化灾害风险会商研判和应急决策支撑，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力；以主动预防为中心，探索建立灾害风险监测和应急、救援、救灾一体化工作模式。

　　把自然灾害防治融入重大规划、重大工程、重大战略，统筹推进自然灾害防治“九项重点工程”加快实施。高质量组织实施第一次全国自然灾害综合风险普查，着力摸清全国灾害风险底数；加强应急救援队伍先进适用装备配备，补齐实战能力短板；加快应急救援中心建设，实现高效应急指挥和快速响应救援。适时开展自然灾害防治工作综合督查检查，对重点工程实施成果进行评估问效，推动工程建设，发挥减灾效益。

　　当前，世界百年未有之大变局加速推进，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，我们一定要在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终坚持以人民为中心的发展思想，始终坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，积极推进应急管理体系和能力现代化，更有效防范化解重大安全风险，为全面建成社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更为坚实的安全保障！

（作者：应急管理部原副部长、中国地震局原党组书记）

来源：《红旗文稿》2021/10