2021年公共管理研究发展报告

2021年公共管理研究发展报告

中国社会科学杂志社马克思主义理论部

   2021年，中国公共管理研究主要关注三个面向。一是现实问题研究。聚焦共同富裕、乡村振兴、基本公共服务均等化等主题的深入探索，体现了中国之治。二是前沿领域探索。以数字中国建设为背景，开启了数字政府建设思考以及数字技术在治理中的运用与反思。三是基础理论深化。学科属性、学科边界等基础理论问题得以进一步廓清。

　　在中国式现代化进程中，在中国特色社会主义实践过程中，中国公共管理研究取得了丰硕成果。作为一门强应用型学科，回顾2021年中国公共管理学科研究进展，我们发现其研究指向与深化改革总目标高度吻合，鲜明的应用性特征与现实进展紧密相关，在回答和回应时代之问与现实之需的探索中，完善着学科体系、学术体系和话语体系的建构。

一、以“十四五”规划为引领展现“中国之治”

　　公共管理的应用性特征主要体现在以公共问题为导向的研究路径中。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的公布，使公共管理的研究领域进一步聚焦现实问题。

   1.公共管理视域下的中国式现代化新道路。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，首次提出了“中国式现代化新道路”概念，学界由此展开深入研究探讨。

　　首届“学术中国”国际高峰论坛以此为主题，邀请国内外知名专家学者进行研讨。公共管理学界的参会学者打破以往分议题、划界线的研讨模式，站在整体性和逻辑性的高度，围绕“中国式现代化新道路”这个主题，从其前提性、历史性和现实性方面展开讨论。可以说，无论是公共管理的研究对象还是其学科自身，都与中国式现代化新道路紧密相连，构成了中国式现代化新道路的有机组成部分，并以其自身的建设发展进一步向世界阐释中国式现代化新道路。没有一条现代化道路是贫穷的，反之，现代化的本质就包含着富裕。徐勇提出，消除贫困是一项巨型社会工程，在某种意义上构成了中国全面建成小康社会的重要前提之一，同时为中国式现代化发展铺平道路。中国式现代化新道路亦存在着一个认识过程。朱光磊指出，从改革开放以来各阶段的政府职能转变和升级中，可以历史性地见证中国式现代化新道路是如何发展而来的。随着中国经济社会发展的不断深入，政府职能也经历了几次转变来适应新环境、新变化。在这个过程中，转变政府职能成为中国式现代化的重要标志之一。

   2.积极参与共同富裕话题讨论。党的十八大以来，党中央把握发展阶段新变化，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。

　　我国要实现的共同富裕是区别于西方国家的，具有中国特色的社会主义共同富裕。郁建兴等人在研究马克思相关思想和中国现实情况的基础上，总结出当代中国推动共同富裕的三个关键元素：发展性、共享性和可持续性。同时，提出推进共同富裕需要在激励相容和制度匹配的原则下，通过体制机制和政策体系创新，消除那些让贫困累积、让不平等代际传递的制度性因素，激励民众以更加主动、能动的精神状态共创财富、共享繁荣等观点。

　　有学者把推进共同富裕与第三次分配联系起来，何植民指出，第三次分配可以鼓励优势人群积极投身慈善事业，能够有效引导“先富带动后富”，使先富群体的财富更多地从代际传递向横向转移转化，梯度推进实现共同富裕。与此相应，有学者从公共服务的角度切入共同富裕的话题讨论，如胡志平提出在高质量发展中促进共同富裕，要有高质量公共服务供给相匹配，其中公共服务供给侧结构性改革、推进基本公共服务均等化以及公共服务高质量供给，可从一个侧面激发共同富裕动力，进一步丰富其内涵。

   3.为全面推进乡村振兴建言献策。2021年1月4日《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、加快推进农业现代化、大力实施乡村建设行动、加强党对“三农”工作的全面领导。

　　随着历史性地解决了绝对贫困问题，如何在理论上实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，成为公共管理研究的重点之一。黄承伟总结了推进乡村振兴的理论前沿问题，其中关键的一条是“坚持党的集中统一领导是全面推进乡村振兴的根本保障”。可以说，党的领导是乡村振兴战略实施的根本政治保障、组织保障、力量保障，指明加强党对乡村振兴领导的方向、重点和路径，是坚持党对乡村振兴全面领导的根本遵循。韩鸿提出针对乡村振兴背景下的“三农”工作，需着力构建适合乡村资源禀赋的产业体系和“三治融合”机制，强化乡村治理能力。从一定程度上说，这两个方面集中体现了新时代乡村振兴的主要着力点。

   2021年关于乡村振兴的另一个重要事件是《中华人民共和国乡村振兴促进法》的颁布实施，此法适用于开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动。胡高强等人指出，学界对乡村产业振兴的讨论部分地忽视了利益分配问题，从乡村产业富民的视角出发则可以有效避免这个问题。人才振兴是乡村振兴的重要组成部分，也是人才强国战略的题中应有之义。刘颖指出，乡村人才振兴应该走专业化、精细化道路，乡村人才管理体系应该进行数字化建设。文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量，文化振兴是乡村振兴中更深沉、更持久的力量。在今后一段时期内如何推进乡村文化振兴，周柏春提出了五个方面：政策保障、党建文化引领、农民主体力量支撑、物相附着涵养、产业带动。

4.基本公共服务均等化主题受到关注。在2035年基本实现现代化的目标中，基本公共服务均等化被提上日程，同时在“十四五”时期，提出基本公共服务均等化水平明显提高的目标。以实证分析的视角看，刘小春等人从基本公共服务均等化水平总体和分项测度情况入手，得出的结论是东部、西部省份领先于全国平均水平，而中部省份则略低于全国平均水平。

　　从原则高度分析基本公共服务均等化，需要健全国家公共服务制度体系，加快补齐基本公共服务短板，着力增强非基本公共服务弱项，努力提升公共服务质量和水平。对此，高传胜谈道，“十四五”时期，推动公共服务高质量发展，要着力营造有利于有效调动各种社会资源积极参与多层次、多样化公共服务供给的政策环境与生态系统，进而促进市场、社会和政府部门协同发展与包容性治理的良性格局早日形成。

　　关注现实是公共管理研究最根本的属性，在面对社会实践和公共问题时，公共管理学界群策群力，把全部智慧和经验倾注其中，以学术的方式展现了“中国之治”。

二、前沿领域聚焦技术治理构建“数字中国”

　　随着“第四次工业革命”概念的提出与演进，数字技术渗入社会各领域中，作为强应用的公共管理学科，数字技术在治理领域的运用可以说体现得最为充分。但随着研究的深入，学界开始意识到局部的技术融合无法与国家治理体系和治理能力现代化的目标挂钩，“数字中国”的全面落地需要加强顶层设计与具体实操，基于此，数字政府建设成为聚焦点。

   1.数字政府相关研究力度加大。数字政府是“数字中国”的重要组成部分。数字政府建设处于学界所普遍认为的第四次工业革命的进程中，在很大程度上，我国处于第四次工业革命的核心，在此机遇下，数字政府建设恰逢其时。学界在关注“数字治理”的过程中，总结梳理了数字技术对于文化，尤其是文化产业产生的影响。江小涓认为，数字文化成为市场主流，对文化消费结构、文化生产结构、文化市场结构和文化国内外比例结构等都产生了深刻影响。在此基础上，江小涓指出，数字技术在文化产业领域的应用，在中国形成了大市场与丰富传统文化资源的双重优势。这个趋势将延续，技术与文化将继续相互加持，彼此成就，数字文化产业的地位将持续上升，对技术发展方向和文化创新传承产生深远影响。

　　数字政府建设赋能政府治理能力现代化。丁煌基于地方综合试验区案例研究指出，在未来发展中，应推进数据要素流通助力数字技术释放更多潜能，包括深化数字技术对政府治理的赋能、推进公私数据融合支撑企业数字化转型升级、理顺政务数据管理和使用的权责关系、明确政务数据与企业数据的差异和科学持续推进政府统筹能力建设等。杨冬梅等人从功能向度指出应推动政府数字化转型，驱动公共治理精细化和筑牢技术制度基础，营造良好的数字生态。

　　从近几年的发展来看，数字政府建设已经取得一定成效，有学者开始思考如何建设数字法治政府的问题，这不仅可以使数字政府走上法治化的轨道，更是依法治国在“数字中国”建设中的具体体现。如鲍静已经意识到全面建设数字法治政府的重要性，但数字法治政府建设依然存在一些短板，需要着力于数字法治政府建设的顶层设计、体制机制、执行实施等方面的制度建设与优化完善。可以说，在数字政府建设的前沿领域，学界的思考已经走在了实践的前面，一些理念、方法和理论的提出已经部分地具有前瞻性。

   2.协调区域治理研究前景广阔，大有作为。区域治理是国家治理的有机构成，是国家治理的具象化，换言之，区域治理是国家治理意志的具体表现。

　　区域治理不同于地区治理，后者更多的是基于一个行政区或地域的概念，多以空间性为主；前者则更体现出治理的多维度，同时打破原有地域或空间划分，具有跨地区、多主体等特点。我国的区域治理亦经历了一个发展过程。姚尚建基于梳理新中国成立后关于城市治理的发展进程，总结出我国逐步从城市治理向区域治理扩散的结论，指出区域一体化的进程以及城市治理在制度与技术方面的积极推进，完成了市域治理向区域治理的创新扩散。

　　新时代探索区域协调发展，需要抓住关键主体，何李认为，这个关键主体是城市，其是探索区域协调发展的可行路径的切入点。城市的规模、能级、布局能够显著影响所在区域的发展水平高低。但是一些传统的治理方式也要有所调整，燕继荣指出，今后的研究或可在破解条块分割困局方面下功夫，在此基础上，本着改善公共服务的原则，构建基层协同治理格局；本着“政府机关”与“福利单位”分离的原则，再造政府治理体系；本着信息化智能化原则，打造平台式数字政府。

　　需要指出的是，虽然区域治理的主体在城市，但有别于传统治理观念，其更多的是以城市群的形式出现，如近几年国家常提及的加快推动京津冀协同发展、全面推动长江经济带发展、积极稳妥推进粤港澳大湾区建设、提升长三角一体化发展水平、扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展等。刘子飞基于制度创新的角度，提出加快推动京津冀协同发展应构建科学合理的行政机制、建立公平自由的市场机制和利益共享机制，但同时我们也应看到目前京津冀协同发展在行政管理、市场参与、生态环境等方面仍面临着巨大的挑战。周锦等人则从文化发展的角度提出了城市群文化产业一体化发展的逻辑机理，即在“政策设计—产业合作—文化协同”的框架下，充分利用各自的文化资源要素，推进区域内城市互联互通，建设文化合作平台，促进文化产业差异化集群发展。

　　在协调区域治理过程中，经济发展与生态环境保护处于一定的张力关系中。学界更多地关注在打破地区间行政管理的跨区域治理的同时，区域整体生态环境有受到破坏的风险，如何避免或有效实施区域生态环境治理成为协调区域治理的热点问题，亦是生态环境治理现代化的重要议题。欧阳康等人提出新时代推进中国生态治理现代化的逻辑进路，以此解决生态治理的现实困境。其逻辑进路在于加强“主体建设”，不断激发生态治理主体的活力；完善制度体系，大力推进生态治理制度的现代化；打造智慧生态，努力实现生态治理技术的现代化；加快体制改革，以消除生态治理过程中的体制性障碍；优化评估体系，以促进生态治理评估方法的现代化；明晰减碳目标，逐步实现人与自然和谐共生的现代化。

   3.参与全球治理话题和议题的讨论。全球治理是公共治理的题中之义，在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的双重背景下，我国已经积极参与到全球治理体系改革和建设中。国内公共管理学界也开始逐渐参与到全球治理的话题和议题讨论中，尤其是在全球新冠肺炎疫情的冲击下，更需要从学理层面寻找推动全球治理体系朝着更加公正合理方向发展的理论支撑。关婷等人在反思全球治理失灵的现象的基础上，提出对全球治理体系需要调整的理念性与结构性根源进行深层次剖析，结论是应摒弃西方中心主义思维下的一元治理模式，构建以多元国家模式为基础的全球治理规则主导体系。赵可金同样认为，解决全球治理困境的办法是超越西方主导的全球治理体系，但他的侧重点则挖掘到西方知识体系中，提出了以人类命运共同体为基础的全球治理本体论、超越二分法的多元综合全球治理认识论、打造中层理论架构的全球治理方法论。

　　在全球治理的具体领域中，互联网和海洋生态环境受到国内公共管理学界的关注。互联网作为现代信息传播的重要媒介，一直以来被西方意识形态霸权所掌控，但随着区块链技术的逐步推广给全球互联网治理带来转机，或可说区块链内生的技术优势与安全机制，为网络空间公共议题治理提供了可行路径。金华认为，当下的全球互联网治理体系构建问题，不仅是互联网治理的问题，更是错综复杂的国际关系问题，因此在提倡用区块链重建全球互联网秩序的同时，应关注主权区块链在制度规范与技术规则方面的深度融合。

　　在参与全球海洋治理的研究中，我们面临诸多挑战和机遇，但无论困难与挑战如何艰巨，中国势将积极投身到全球海洋治理中，也必将走出一条具有中国特色的海洋治理之路，构建海洋命运共同体。正是基于这样的考虑，傅梦孜等人指出，中国作为全球海洋治理的新兴大国，要争取合理合法的海洋权益，构建公平正义的海洋国际秩序，可在支持《联合国海洋法公约》的基础上，积极主动倡导“海洋命运共同体”理念，以“蓝色伙伴关系”为构筑海洋命运共同体的基本细胞，与尽可能多的国家打造全方位、多层次、最广泛的“蓝色伙伴关系”，推进区域海洋治理。同时，在条件发展许可的情况下，乘势而为，力争主动作为。

   4.算法治理逐步进入学界视野。当下所谓的大数据时代，背后的实质是一套算法逻辑，算法揭示了大数据时代的计算工具及其特点。胡键指出，算法治理的主要方式是算法推荐，即通过已经获得的线管数据对相关的对象进行推荐，以达到治理的目的。王文玉等人则认为，将算法嵌入政府治理的进程，就是要发挥算法在帮助或替代政府作出决策过程中的优势，从而全面提升政府治理能力。然而，作为一种治理工具，算法却存在着算法失效、算法不正义和算法歧视等问题，从而导致其失去客观性。任蓉等人就看到了算法嵌入政府治理可能引发算法偏见有损社会公平、自主决策减损政府公信、代码至上危及社会民主、数据滥用侵害隐私安全等社会风险。王贵则从权力的角度指出，正在兴起的算法行政权要引起一定的关注，而不能任其无限制发展。关注算法治理的学者都认为，应该对算法进行规制，通过伦理规制、法治的手段，让还未走远的算法回到“以人为本”的正路上来。

　　虽然前沿科技可以助推公共管理的发展，但我们也应注意，技术只是手段，人才是目的，治理主体的现代化发展同样重要。无论怎样强调融合发展，人与对象的二元关系始终是思考问题的前提和出发点，只有明确科学技术与人的关系，科学技术才能真正为人所用。

三、反思学科属性  构建“三大体系”

　　公共管理学的理论基础可溯源于20世纪后半叶西方的新公共管理、公共选择理论、公共治理理论等。在中国，如何解决理论与实践的相异性以及如何建构中国公共管理学理论，是学界一直在探索的问题。在某种程度上，只有解决了舶来理论的问题，才能真正构建出具有中国特色的公共管理学学科体系、学术体系和话语体系。

   1.反思公共管理的学科属性与边界。在所谓后疫情时代，公共问题成为各学科争相讨论的领域。在这样的背景下，公共管理学如何参与到公共问题的讨论中，其背后指向的是公共管理的学科属性和边界问题。杨开峰把这种情况概括为公共管理学科是否具有学术自信的问题，以及新冠肺炎疫情是否改变了公共管理学科的发展方向。他总结了新冠肺炎疫情给公共管理理论带来的八个挑战，其中，“是否关注了重大问题和宏观维度，是否把管理与政策联系起来，是否把宏观、中观、微观联系起来”“研究的批判性、理论的批判性”等问题，值得学界深思。

　　反思的目的在于更好地建构，只有客观地判断公共管理学科当下境遇，才能更好地谋划未来发展。娄成武认为，中国公共管理学科的发展趋势在于必须持续推进理论创新，并且突破公共管理学科的局限，实现本学科各领域之间以及和其他理工学科之间的互通互融，从而解决学科发展与治理实践中的前沿问题。侯志阳等人把“中国”作为一种方法，系统阐述了中国情境下公共管理案例研究的问题构建、理论生产、资料获得、过程分析的中国特征。

   2.应急管理研究趋向体系化。当下和今后一个时期，我们需要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾抗灾救灾能力。

　　学界在应急管理研究中普遍认为，提高应急管理水平不仅要在具体的规章制度上下功夫，更深层的转变则是在思想观念上。薛澜等人指出，仅在组织体系和运行机制上下功夫是不够的，还应从基本理念入手，其中提出的从条块化应急管理转变为综合式应急管理，从动员式应急管理转变为规范化、标准化和信息化应急管理的理念，为优化国家应急管理能力体系建设提供了一定的学理支撑。

　　随着新冠肺炎疫情在全球的持续蔓延和其他自然灾害的频繁发生，我们必须客观认识到世界已经身处高风险社会。在此前提下，陈振明指出增强公共治理风险观念的重要性，底线思维、忧患意识与风险观念必须贯穿公共治理的全过程，而这不仅是一时之需，更应以常态化心态处之。张康之则认为，在高风险社会中更应加强共同体意识以及有关风险的知识，这种知识不同于以往的知识生产，而是在风险社会高度复杂性和不确定性条件下的行动中产生的。

   3.行政管理研究突出“改革”特点。中国公共管理脱胎于行政管理，虽然公共管理具有强应用的学科属性，但理论基础却不是弱项，在更具现代化研究的特点中，行政管理的研究领域一直是公共管理的基础研究和研究的基础理论。竺乾威在比较了传统公共行政对国家能力的定义后，从“政治—行政”或“政治—管理”并重的角度对国家治理能力做了界定，强调国家治理能力包括维护社会秩序的能力、合作治理能力、公共服务能力和创造公共价值的能力，并提出提升国家治理能力需要从制度、组织和价值三个维度进行。

　　随着中国特色社会主义进入新时代，政府治理模式及其内涵也逐渐丰富。模糊性治理作为政府治理模式转变后产生的概念，近几年开始受到学界重视。何艳玲则在此基础上提出了问责权的概念，指出问责权将绩效考核、政治责任和人民承诺融为一体，不仅构成了模糊性治理中的检查验收权，且具有更强的总领性，并超越目标设定权、检查验收权、激励实施权而居于总领性地位。

　　有学者关注到政策机制对于国家治理体系与治理能力的重要性。赵静等人指出，政策机制是一国政府在日常公共政策制定与执行中发展出的特定操作方式，包括政策策略、目标确定、手段选择等。随着宏观政策环境的变化、政策复杂度的增加，政策机制的多元性凸显，政策机制与政策领域属性的匹配使用对重大政策改革效果的影响更为关键。

　　在行政管理众多研究领域中，政府机构改革和转变政府职能依然是2021年关注的重点。从某种意义上说，检验机构改革和转变政府职能的一个标准是其创新度。高小平等人认为，孤立看待行政管理制度创新，或抽象地把行政管理制度创新与一般意义上的制度创新相等同，会陷入“理论脱离实际”的陷阱，而“分类”是研究行政管理制度创新原理的基础，在行政管理制度创新的结构性、运行性、赋能性三种类型中，赋能性或可成为新的创新点。

　　在行政管理的研究中，一个关键词在2021年常被提及——“放管服”改革。朱光磊指出，审批与监管的关系是“放管服”改革推进过程中的主要关系。它反映了“政府—市场”关系的调整，具有优化营商政务环境与推动政府职责体系建设的双重功能。潘小娟则把“放管服”改革与法治政府建设联系起来，指出两者具有不可割裂的内在联系，其中法治的精髓在于限制权力、保障权利，而“放管服”改革的要义在于限制权力、规范权力。胡税根等人通过梳理“放管服”改革取得的成就和现有问题，提出应加强“放管服”改革的系统性。他们提出的建议是，需要各级政府运用“直接取消审批”“审批改备案”“实行告知承诺”“优化审批服务”四种方式加快各领域改革探索。可以说，近几年来简政放权和优化服务成效明显，迅速激发了市场主体活力。

四、结 语

　　纵观2021年公共管理的现状和学科发展，关注现实、紧跟政策的研究特点仍然突出，这值得肯定。与此同时，我们也看到，在面对复杂且具体的公共问题时，公共管理学科的边界似乎变得模糊，或者说其他学科的参与使得这一新兴学科应接不暇，甚至出现了碎片化的研究倾向。这从一个侧面反映出公共管理研究的学科属性仍有待加强。强应用固然是其学科特点，也是现实赋予的属性，但如何在学科交叉、学科融合的背景下保持学科特征，可能是公共管理研究需要深入思考的问题，其深层根源还在于学科体系、学术体系、话语体系建构的持续完成。作为中国特色哲学社会科学的有机组成部分，公共管理研究需要体现继承性、民族性，更要体现原创性、时代性，最终落脚在系统性和专业性上。未来公共管理研究在兼顾学科属性的前提下，体现基础学科与应用学科相融合的特点，应是走出学科发展困境的一个路径。 （执笔：茜雪）

来源：中国社会科学网-中国社会科学报