新时代党内巡视制度的功能调适及优化

新时代党内巡视制度的功能调适及优化

张丽珍

“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”党的十八大以来，党内巡视制度逐步成为统筹推进全面从严治党与全面依法治国的重要结合点和战略支撑点。无论是改进纵横贯通的组织机构，还是强化机动高效的执行机制，抑或完善科学规范的制度体系，无不体现着巡视制度的结构优化和功能调适，深刻表明巡视制度逐步成为推进国家治理体系和治理能力现代化的新型治理机制。

党内巡视制度功能定位的历史演进

巡视工作是党的一种重要领导方式。党在成立初期就尝试开展巡视工作。1925年，中国共产党在领导五卅运动中迅速壮大自身力量，“一年内人数从这年初的不足1000人，到年底已发展到1万人，增加了10倍”。为了对没有党组织的地方新建党组织进行指导，同年10月通过的《组织问题议决案》决定“增加中央特派巡视的指导员，使事实上能对区及地方实行指导全部工作”。从这一时期起，巡视工作逐步成为领导和指导各项政治活动，以保证上级党组织正确指导得以贯彻落实的主要制度安排。1931年《中央巡视条例》通过，这是党内关于巡视工作最早的法规文件，奠定了巡视工作的制度基础。民主革命时期，巡视制度作为党的重要领导方式，在传达党的路线方针政策，帮助建立或改组党的组织机构，解决党内纠纷等方面发挥了积极作用。

巡视制度是加强党内监督的重要举措。社会主义制度的确立，为改进巡视工作提供了根本保障。改革开放以来，党内巡视制度走向规范化，巡视制度成为加强党内监督的重要举措。党的十六大报告提出，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，一个重要举措就是“建立和完善巡视制度”。2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》出台，确立了巡视制度在党内法规中的地位。党的十七大把巡视制度写入党章，提出党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度。新时代以来，巡视成为全面从严治党的战略性制度安排，是全面从严治党的有力抓手。

新时代党内巡视制度的功能调适

从纠偏威慑到重塑政治权威。巡视制度是维护党的纪律、加强党内监督的重要手段，在不同时期对纠正党员干部居功自傲、解决党组织软弱涣散、整治形式主义等发挥了重要的纠偏威慑作用。新时代以来，中央推进全面从严治党向基层延伸，聚焦政治责任、强化政治监督。2015年中央第八轮巡视首提“政治巡视”，十九大提出全面加强党的建设必须深化政治巡视，两次修订的《巡视工作条例》将巡视重点定位于巡视对象对政治纪律和政治规矩的执行情况，将政治巡视作为巡视内容的焦点，《中央巡视工作规划（2018—2022）》对政治巡视巡察有着更加具体深入的规定。这些实践旨在从根本上实现“两个维护”，加强党的“政治权威”。

从发现问题到提升国家治理效能。“发现问题是生命线，推动解决问题是落脚点”，这是党内巡视制度设计的基本导向。党内巡视制度围绕党和国家中心工作，督促被巡视党组织把党和国家大政方针政策落到具体实处，负责发现问题和反映问题，营造风清气正的治理氛围。同时，在问题发现中强调政治性与业务性的结合，用政治性内容统领业务性内容、使业务性内容为政治性内容服务。巡视制度将党的政治要求贯彻到各领域各行业国家治理的具体行动和实际工作中，落实到国家经济社会发展改革的全局中，实现国家治理的“一盘棋”。因此，巡视制度不仅成为全面从严治党的重要手段，也是国家治理体系中不可或缺的重要制度构成。由于巡视巡察目标纵向贯通中央到村（社区），横向贯通党政机关、国有企事业单位、金融企业，实现了监督范围全覆盖。加之巡视制度坚持“归口管理”和党管干部原则，通过自上而下的监督能把巡视制度威慑成效传导至党政机关各个系统单元，促进政党治理与国家治理同步发生，将巡视制度的政治效能转化为治理效能。

从党的自身建设到以人民为中心的发展。长期以来，巡视制度主要解决党内组织涣散、党员干部纪律松弛等自身建设问题。中国特色社会主义进入新时代，巡视制度既围绕党员领导干部廉洁与实绩，又紧盯涉及群众根本利益的社会生活领域，对人民群众反映强烈的教育、金融、养老社保领域进行重点监督，督促解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。巡视制度还坚持群众路线，通过听取群众来信来电、民主测评等方式拓宽群众参与渠道、凝聚群众支持参与监督的强大力量、推动解决群众反映强烈的突出问题。从根本上来讲，巡视制度坚持人民立场，以巡视为民作为检验巡视质量的重要标准，真正将人民对美好生活的向往作为巡视制度的根本动力和追求。

新时代推进党内巡视制度效能优化的内在要求

从纠偏威慑到重塑政治权威、从发现问题到提升国家治理效能、从党的自身建设到以人民为中心的发展体现了巡视制度在整体性与精准性之间的辩证统一。优化巡视制度效能发挥，也要坚持整体性与精准性相统一的原则。

健全巡视巡察上下联动工作格局。目前，中央、省、市、县四级巡视巡察工作体系已经建立，要通过健全上下联动的工作格局促进系统作用和组织优势发挥。其一，完善上下联动的领导指导体制。在党中央集中统一领导下加强对省区市巡视工作的领导，深化对中央单位内部巡视分类指导，推动建立市县巡察向村居延伸的工作机制。积极探索制定规划、会议部署、调研指导、业务培训等多元机制加强对下级指导。其二，优化上下联动的成果运用机制。坚持一体部署、协同推进，推动落实被巡视党委（党组）整改主体责任，强化日常监督和专项检查，加强跟踪督办确保整改见实效，注重从体制机制上调动发现问题和整改问题“两个积极性”。针对市县在基层治理中的重要地位，通过建立巡察工作约谈、区县巡察机构定期向市委巡视机构报告工作、“交叉巡察”等机制落实监督信息沟通及结果应用，以提升巡察实效。

完善同体监督与异体监督相互支撑的体制机制。党内巡视是党组织内部的自我监督和自我约束，具有内源性与直接性特征，属于同体监督范畴。纪律监督、监察监督、派驻监督也属于公权力内部的同体监督。就完善同体监督机制而言，重点有两方面。其一，完善以巡视整改为纽带净化政治生态工作机制，以巡视为纽带贯通其他类型党内监督，在强化监督中完善治理、净化政治生态。其二，完善“四项监督”统筹衔接工作机制，在信息共享、线索共处、整改共推方面进一步提高纪检监察、巡视巡察与职能部门监督协作协调效率，避免重复监督而加剧基层负担。同时，应注重吸收异体监督的动力和资源以弥补同体监督短板。在异体监督机制建设中，既要注重运用信息技术保障群众和党员反映问题的权利，又要健全巡视工作公开机制，发挥好自上而下与自下而上监督的有效结合。

推进巡视制度法治化科学化。党章作为党的根本大法，将巡视制度作为一项基本制度纳入党内组织制度，是巡视制度权威性的重要来源和效能发挥的重要保障。《中国共产党巡视工作条例》及配套的四项规定是巡视制度的重要构成。未来应加强党内监督与国家监督的贯通，将巡视工作纳入《中华人民共和国监察法》，注重巡视制度法治化建设与《公务员法》《刑事诉讼法》中有关“公务员纪律”“证人保护”等方面规定的相互支撑，做好法纪衔接，充分发挥巡视制度在预防腐败、推进干部队伍治理能力提升方面的效能。

党内巡视制度在外部环境及内在结构的变化中逐步演化，是一个动态的、时代性和实践性很强的系统工程。当前，党中央十分重视巡视成果应用，不断推动巡视方式创新，巩固和深化专门巡视，巡视的震慑和遏制作用进一步发挥。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，党面临的执政环境是复杂的，影响和弱化党的先进性与纯洁性的因素也是复杂的，巡视制度改革必须坚持系统性、预见性、创造性及实效性，将其纳入党的建设和国家治理现代化进程整体推进。

（本文系国家社科基金项目“以公共政策推动新时代政府治理能力现代化研究”（19BGL215）阶段性成果）

（作者单位：西安电子科技大学必威）

来源：中国社会科学网-中国社会科学报