村级民主政治转型：从汲取型民主到分配型民主

村级民主政治转型：从汲取型民主到分配型民主

赵晓峰

到四川、湖北、河南、浙江等地农村调研时有一个共性的发现，农村青年农民精英走上村庄政治舞台的绝对数量和相对比例都有很大幅度的增长，村民自治实践在社会主义新农村和谐社区建设的春风中获取了新养料的滋养，乡村社会的民主化进程明显加快。缘何农村青年农民精英会在税费改革后大规模、高比率地崛起于乡村政治舞台，为何村民自治制度在税费改革后好像在突然之间就获得了发展的新曙光，而这又意味着改革开放三十年来的乡村治理逻辑发生了什么样的变迁呢?这些疑问就构成了本文问题意识的来源和研究的缘起。

一、汲取型体制下保守型精英的退出机制

20世纪80年代，中国农村逐步在基本经济体制上确立起家庭联产承包经营制度，在政治体制上确立起“乡政村治”的乡村治理框架，并以此促进了农村经济社会在短时段内获得了突飞猛进的发展，使农民普遍享受到了改革的实惠。然而，从80年代中后期开始，农民负担加重的现象逐步凸显，并引起了中央政府的关注。虽然中央政府在90年代初期逐年下发减轻农民负担的红头文件以约束基层政府的乱收费行为，但是农民负担不断增长的趋势不仅没有得到缓解，相反，随着分税制改革政策的实施，受制于地方政府财政收入锐减的发展形势，基层政府的乱收费行为越演越烈，农民负担进一步加重。

在农业税费征缴时代，农村基层组织的主要任务被简单形象地概括为“催粮派款、刮宫引产”。也就是说，改革开放以后，在国家汲取型体制顽强有力的宏观背景下，无论是被村民选举产生，还是被上级政府指派任命，走上村庄政治舞台的农民精英都必须接受压力型体制下自上而下分配下来的涉及农村经济、社会、文化等多个层面的指标任务，这其中尤其重要并有一定普遍性的是两大任务：农业税费征收、计划生育指标落实等。从时任村庄政治要务的农民精英的角度上来讲，这两大任务的指向都是自外向内的，即便“皇粮国税”是“天经地义”的，随着附加在农业税之上征收的“三提五统”的数额不断攀升，农民承担税赋的能力和耐力也遭受到了空前的挑战，农民“抗费不抗税”和“既抗费又抗税”的行为不断增多，村社内部原本存在的照顾弱者的伦理规范逐渐地难以维系，如果政治舞台上的农民精英不顾农民的死活，拼命地以完成税费征收任务为根本目标而不懈用尽一切办法，那么，对于生活面向仍然在村社内部的他们来说，不仅难以成为乡村社会合乎民意需要的的权威性力量，而且将成为熟人社会中千夫所指的对象。此外，贯彻落实计划生育工作，在全国绝大多数农村地区，政治舞台上的农民精英扮演的依然是不为民意所支持的“黑脸”的角色。如果村组干部不能在情理上照顾到父老乡亲的感受，一味地以完成计划生育指标任务为工作目标，则必然会为地方性生育文化所孕育出来的村民观念所不容，走到普通群众的对立面，赢得“让人家断子绝孙”的骂名。

但是，从20世纪90年代中后期开始，农村基层组织所肩负的任务压力持续有增无减，村组干部一旦走上村庄政治舞台要想在既完成上级政府部署的任务又不违背民意的情况下获得政策变通操作空间的可能性日益减少。当政治精英必须得通过人情、面子、常理等地方性文化规范来增加顺利完成工作任务的砝码时，他们的积极性也就越来越低，一方面是必须“做恶”以增加农民不堪忍受的重负为代价来完成上级政府部署的任务，另一方面是难以“为善”地筹资资源用于村社内部涉及农民日常生产、生活所必需的公共品建设。“只做恶，不为善”的形象逐步得以营造，这就必然使政治精英在职能发挥上萎缩成一团，处于守势，即便是有心为农民做好事，也难以有大的作为。如此一来，村组干部要想扮演好传统乡绅的角色为民谋利几乎不再可能，不得不退出村庄的政治舞台，过自己的小家庭生活去。

保守型精英退出村庄政治舞台后，上级政府部署的任务仍然需要完成，新的更有“能力”的农民精英开始脱颖而出，成为县乡政权的马前卒。然而，新的农民精英上台之后依然面临着同样的问题，出路只有两条：其一是燃完新官上任后的“三把火”，逐渐蜕化成保守型精英，淡出村庄政治舞台;其二是迅速地与县、乡政权结成利益共同体，在利益最大化的逻辑下，“高标准、严要求”地对待上级下达的任务，却苛刻地对待村民，甚至不懈培养、动用灰黑色恶势力，成为臭名昭著的赢利型经纪[①]。而要想在这两条出路之间走钢丝是非常困难的。保守型精英的退出，赢利型经纪的崛起，必然带来农民负担的上涨、干部形象的丑化和民意的不满，引发乡村治理性危机。

在汲取型体制下，除了自上而下分解下来的任务指标以外，村组干部还有一项重要的任务要完成，那就是调解村民纠纷维护乡村社会的和谐稳定。相比税费征收、计划生育等工作，调解村民纠纷则是村组干部可以从村民中“挣分”的项目。在具体的民事纠纷调解中，村组干部既要平息纠纷以化解村民之间的矛盾，又要维护地方性文化中的纠纷调解规范不受破坏，从而达成短期利益和长远利益相结合双重收获的目标。可是到了20世纪90年代中后期，随着乡村治理宏观体制环境的变迁，村组干部手中掌握的资源越来越少，在纠纷调解中所能够发挥的作用越来越有限，逐步开始舍弃长远考量去维持地方性文化共识，而一味地追求暂时利益单纯地以完成纠纷调解任务为目标，致使地方性纠纷调解规范遭到毁灭性破坏，村民纠纷越来越难以调解。比如农地承包、流转纠纷在第二轮土地延包政策实施之后不断增多即是如此。当村组干部连村民纠纷都没有足够的资源和能力去化解的时候，“村组干部混同一般群众”也就是村民心目中普遍的共识，村组干部的权威性角色中所蕴含着的价值也就越来越没有吸引力，想要为民谋福利的保守型精英也就懒于出头而退缩到家庭之内。

二、反哺型体制下变革型精英的兴起机制

2009年暑假在湖北大冶农村调查时发现，2005年以后当地以自然村为单位组织成立了新村发展理事会，在理事会成立初期理事主要是由各个宗族性单位里面有权威的老年人担任，随着新农村建设实践的展开，这些新成立不久的理事会很快就进行了权力改组，中青年农民精英开始替代有权威的老年人成为理事会的理事，并在各个自然村里带领村民卓有成效地开展了一系列的社区建设工作。9月份，我们到河南邓州调查当地农村基层组织建设状况时在一个乡镇发现，2005年以来，该镇下辖的18个行政村中，有16个都新换了更年轻的村支部书记，而正是他们成为当地探索和推广“四议两公开”工作法的主力军。10月份，我们到浙江宁波调查时也发现，在这个农村人均纯收入连续24年盘踞全国之冠，超过三分之二以上的行政村的村委会主任和村党支部书记的职务由企业家、工商户等先富群体担任的民营经营大省，中青年农民精英走上村庄政治舞台的也越来越多。在我们的一个调查村，新村支部书记当选时仅仅只有28岁，在4年多的时间里从各个渠道争取了500余万元的资金用于村庄发展，使所在村从一个各项排名都在所属乡镇众行政村末端的落后村摇身一变成为省、市、县、乡各级政府领导心目中的模范村、先进村。与农业税费取消之前已经处于“守势”的保守型农民精英也不得不退出村庄政治舞台不同，后税费时代这些中青年农民精英当选之后往往处于“攻势”，成为变革型力量，带领村民展开了村庄建设和社区发展的探索工作。

作为变革型力量形式出现的中青年农民精英得以兴起的村庄基础是经过近代以来，尤其是建国以来六十年的发展，农村经济社会发生了结构性的变革，村社成员的结构也逐步呈现出明显分化的趋势，中青年农民精英开始在村社内部获得日益显著的政治竞争优势。

中青年农民精英的第一个政治竞争优势表现在家庭权力结构的历史性变迁上。以“五四”新文化运动为开端，传统的儒家伦理逐步成为被批驳的对象，“父为子纲、夫为妻纲”的纲常伦理也为主流意识形态所排斥。新中国建立以后，国家迅速颁布实施了《中华人民共和国婚姻法》，男女平等的观念开始作为社会主义中国主导性的意识形态进入到乡村社会。由此一来，父权和夫权都被视为中国五千年文化之糟粕而被主流意识形态所唾弃，而一个自由、平等的社会则成为人心所向往之的理想目标。伴随着改革开放政策的推行，社会流动的渠道不断增多，频度随之也在不断上升，青年农民逐步开始脱离父权制家庭的束缚而在村庄之外获得生存和发展的机会。并且随着时间的不断流失，农民从土地上获得的可能受益往往没有外出务工经商获得的收益高，而外出务工经商的社会流动渠道基本上只向中青年农民开放。也就是说，中青年农民获取财富的能力在不断提高，以至于其所能够积累的财富要远远超过老年农民所能够掌控的物质财富，由此导致维系“父为子纲”的家庭权力结构之经济基础在不断瓦解。从农村的现实状况来看，当前中国农民家庭内部权力结构已经基本上完成了父子轴占主导地位向夫妻轴占主导地位的转变。一旦老年农民丧失了在家庭内部的主导地位，在无形中也就丧失了在村庄内部权力舞台上发挥主导作用的社会根基。一个老年农民如果他不能在家庭内部事务中“说了算”，也就不可能在家庭之外的村庄内部事务上保持权威地位。因此可以说，当前中国农村农民家庭内部权力结构关系的变更从根本上动摇了维系长老统治的权力根基，这就为中青年农民精英的崛起提供了社会基础。

中青年农民精英的第二个政治竞争优势表现在他们自身的变革本性上。在一个长期维持稳定有序的社会中，长老统治的社会秩序已经形成，精英内部循环机制开始发挥效力，新精英的崛起依靠的主要是先赋性地位以及在耳濡目染的传统惯习中自身从长辈身上所习得的处事技巧和能力，新老精英的更替有着一种相对自然的循环逻辑。从根本上来说，长老统治体制下的农民精英具有极强的保守性，只能适应于相对稳定有序的秩序环境，一旦宏观治理体制和村庄发展环境发生了大的变迁，就不得不被动地退出村庄政治社会的舞台。然而，对于中青年农民来说，他们可以自由把握的人生才刚刚开始，社会对他们来说是美好的，只要奋力拼搏就有成功的无限可能性。但是在长老统治体制下，他们却长期受到村社内部权力结构和资源分布结构的约束，难以有发挥变革社会作用的机会。在新的历史时期，中青年农民精英已经在物质财富拥有量和家庭权力结构上占据了主导性优势，他们愿意走上村庄政治舞台带领村民为村庄的发展贡献心力。并且，对他们来说，出任村庄政治领袖更多是出于提高自身社会地位、威望和荣耀并向村民负责的考量，而并不是为了追求物质利益。这一点，无论是在湖北大冶，还是在浙江宁波，我们做过深度调查的地方，都表现的非常突出，中青年农民政治精英不仅没有从政治身份中谋取私的物质利益，而且还必须常常贴钱以保证工作能够正常有效开展。

中青年农民精英得以崛起于村庄政治舞台的第三个关键因素不在村庄之内，而在国家治理体制、发展战略和政策导向的转变所带来的史无前例的机会。经过建国以来60年的发展，中国经济的宏观大局已经从“国富民强”的发展阶段过渡到了“民富国强”的发展阶段，国家发展战略的聚焦点开始逐步从追求“国富”向诉诸于“民富”以实现国民经济更好、更快发展的阶段转型。而以税费改革为分界点，国家治理乡村的体制开始从汲取型向反哺型转变，开始从控制农村基层组织以有效汲取小农经济剩余到加强农村基层组织建设以便于有效承接和利用“工业反哺农业，城市带动乡村”的财政支农惠农资金更好地带动农村经济社会发展的方向转变。在这种情况下，全国绝大多数省份都先后推出了以“双强”、“双带”作为选拔新任村干部队伍标准的导向性政策，推动着中青年农民精英走上村庄政治舞台。与此相对应，农村基层组织的角色也开始从税改前扮演的“做恶”地向农民“催粮派款、刮宫引产”的“恶吏”向税改后更可能扮演的“为善”地带领父老乡亲一起奔小康建设社会主义新农村的“新乡绅”的方向转变。顺应这一时代的发展诉求，自身致富能力强、带动致富能力也很强的中青年农民精英正如我们所看到的那样，必将越来越多地走向村庄政治的发展舞台，“新乡绅”的崛起绝不是空穴来风，而将呈现出越来越明显的不可逆趋势。

三、村治精英类型更替语境下的基层民主政治转型：从汲取型民主到分配型民主

温铁军认为百余年来中国的工业化进程几乎都是由政府主导的，都要面对如何从高度分散的小农经济中提取剩余的问题，也就是说：“谁能够解决政府与小农之间交易费用高到几乎无法交易的矛盾，谁就成功。”[②]换句话说，政府必须找到行之有效的与小农打交道的组织载体，尽可能地降低交易成本，减免因双方矛盾加剧所可能带来的社会动荡及政权更迭等潜藏危机出现的机率，在高效提取资源的前提下维持乡村社会的相对稳定，为国家的工业化、现代化提供一个坚强稳固的后方。国民政府的失败在一定程度上看就是因为没有能够有效地解决这一潜藏着的执政难题。中华人民共和国成立以后，党和中央政府仍然面临着这一棘手的难题，并一直延展到农业税费的取消。

以此来看，作为国家与农民关系连接载体的农村基层组织的历史地位和现实功能都是不可替代的。无论是人民公社时期“三级所有，队为基础”的治理体制，还是改革开放后逐步确立起来的“乡政村治”的乡村治理框架，都必须服务于国家工业化、现代化的发展诉求，承担起从小农经济剩余中提取积累资本的历史使命。因此也可以说，村民自治制度在20世纪80年代实施的根本目的也是要在政府有效提取小农经济剩余的同时能够维持乡村社会的持续稳定，解决政府与农民之间交易成本过高的历史性难题。由此可以看出，村民自治实践是作为化解矛盾的手段出现的，并不完全是为了回应现代民主的发展诉求。到20世纪90年代中后期，随着以农民负担为核心的乡村治理性危机的不断彰显，县、乡政权面临的执政压力不断增加，不得不借助于各种手段将矛盾的酝酿和爆发场域限制于村社内部，将压力转移给农村基层组织，让农民精英来承担化解矛盾的重责。[③]在这种情况下，县、乡政权有极大的动力操控村民选举以选出能够积极配合其工作的村组干部。即便是完全达到了村民自由、自愿、公开、公正选举的理想状态，当选的村组干部同样要完成上级政府部署的各项任务指标，并没有多少讨价还价的余地。如果村组干部以农民利益“代言人”、“保护人”的角色出现，无视上级政府下达的任务指标，就必然会在压力型体制下遭到“一票否决制”的政治待遇，灰溜溜地退出村庄政治舞台。当农民精英走上村庄政治舞台后只能“作恶”的时候，村组干部的职位也就丧失了吸引力，连保守型农民精英也在被动中“厌恶”了村庄政治生活回归到小家庭当中了。如此一来，仅仅局限于民主选举环节的票决制民主实践也就越来越只能是流于形式了。实际上，保守型农民精英在农业税费征缴时代主动退出村庄政治舞台也是对票决制民主的一种反叛，因为当选的政治精英并没有多大的空间为选举他的村民谋取能够看得见摸得着的利益，明明当政的合法性根基是在乡村社会民意之中，却必须得服从于《村民委员会组织法》中所规定的上级政府的“指导”。

由此，在税费改革前，乡村治理的逻辑即是以民主的形式将村庄政治精英合法化为民意的代表，以“换汤不换药”的形式保证政府对农村基层组织的实质性领导和控制，而非名义上的“指导”关系，从而达致既从小农经济中提取剩余，又尽可能地维持乡村社会稳定的双重功能性目标。而保守型农民精英的没落，在一定程度上可以看作是乡村治理性危机不断呈现于显性层面的一个重要表现形式，也在一个侧面说明税改前乡村治理的逻辑存在着致命的缺陷，需要进一步地改善。

从国家治理体制上来说，税费改革前的乡村基层民主可被称为汲取型民主。同时，汲取型民主也是从村民自治制度的实践功能上来讲的，其典型特征是票决制民主选举，而民主发挥的只是将上级政府选中的村组干部合法化为民意代表的功能。与此相对应，税费改革后的乡村基层民主则可以称之为分配型民主。分配型民主从国家治理体制上来说是因为虽然中央和省、市各级政府在逐年加大财政涉农资金的支付力度，但是就直接对接村集体的财政总额度来说，还不足以扶持全国所有行政村以同等规模、同一速度共同发展，必须优先扶持条件具备的村庄先行发展。在这种财政支付体制下，资源的分配性色彩比较浓厚。而村民自治制度虽然仍然是以手段的形式出现来遴选村民心目中的农民精英，但是国家治理体制的转型削减了县、乡政权在农业税费征缴时代所具有的强烈地控制村组干部的意愿，使村民自治实践具有了可操作的体制空间。

政府财政资源在分配中可选择性较强的特点使村民倾向于选举有能力、会跑项目的中青年农民精英当选村两委班子的主要成员。中青年农民精英一旦通过民主选举的形式走上村庄的政治舞台，由于没有了农业税费征缴时代收缴农业税费、强制完成计划生育工作等方面的体制压力，就有了带领村民谋取村庄发展的动力。在既有的体制下，一个村庄发展的越好，获得上级政府承认的可能性就越大，能够争取到的资源就更多。相对而言，发展落后的村庄就会更加落后。同等资源禀赋条件的村庄，邻村发展得很好，本村发展得很差，就有可能刺激村社内部一些中青年农民精英那侵润着集体荣誉感的神经，从而主动抑或被动地在村民的拥护中走上政治舞台，带领村民一起共同追赶先发展起来的村庄。在浙江宁波农村调查时一个村支部书记就说：村与村之间的竞争是书记与书记之间的竞争。而这位年轻书记当选的目标的是要赶超所在乡镇发展最好的行政村，使自己成为“状元”。经过4年多的赶超式发展，当前该村已经在所属乡镇62个行政村各种工作综合排名中占据了“榜眼”的位置。不仅是浙江，在上文提到的湖北大冶和河南邓州都是类似的情况，落后的行政村或是同一行政村内部落后的自然村都不会甘于被先进的行政村或自然村远远地甩在后面，也会奋起直追。

因此，在后税费时代，国家治理体制的转型诱发了分配型民主的产生，分配型民主进一步诱使作为变革型力量存在的中青年农民精英崛起于村庄政治舞台，而中青年农民精英的兴起则为乡村基层民主的发展注入了新的活力，促使村民自治实践开始从票决制民主向“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四条轮子一起转的参与式民主方向转变。这一点在河南省邓州市推行的“四议两公开”工作法以及四川马岩村等地正在探索的以“新村发展议事会+社会服务和公共管理下乡试点”[④]为主要内容的社区发展实践中有着最为明显的体现。

从民主体制的特征上看，汲取型民主的票决性特征使村民自治制度沦落为王绍光所说的“选主体制”[⑤]，村民只拥有选举权，并非真正意义上的民主。而分配型民主的全面参与性特征才使村民自治制度有可能成为适应乡村社会发展需要的真民主，成为人民真正当家作主的好民主。而从农业税费征缴时代保守型农民精英主动退出村庄政治舞台到后税费时代变革型中青年农民精英崛起于村庄政治舞台的历史转变中也可以看出，分配型民主远较汲取型民主更适应乡村治理的现实需要，更有利于乡村基层民主的发展，也更有利于社会主义新农村建设的有序展开。

参考文献

[①] 贺雪峰：《取消农业税对国家与农民关系的影响》，《甘肃社会科学》，2007年第2期。

[②] 温铁军，《百年中国，一波三折》，《读书》，1999年第12期。

[③] 赵晓峰：《税改前后乡村治理性危机的演变逻辑》，《天津行政学院学报》，2009年第3期。

[④] 赵晓峰：《马岩村的“议事会”》，《改革内参》，2009年第16期。

[⑤] 王绍光：《民主如何才是一个好东西》，《浙江人大》，2009年第11期。

[⑥] 赵晓峰：《论“一事一议”政策的合理性及其推进策略——基于政策实践悖论的视角》，《中共宁波市委党校学报》，2009年第6期。

来源：《天津行政学院学报》