实现国家治理方式现代化的四条标准

实现国家治理方式现代化的四条标准

唐爱军

　　“国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会提出的重大理论论断，它是由诸多要素有机结合而成的整体。国家治理方式是这一理论系统中的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。

　　国家治理方式的定标、定位与定法

　　如何理解治理方式与“国家治理”之间的逻辑关系，是实现治理方式现代化的前提。我们尝试用“定标、定位、定法”的分析框架，来阐释它们之间的逻辑关系，为治理方式的“出场”作一个铺垫。

　　所谓“定标”，就是根据某一对象内在属性和发展趋向，确定它所要达成的目标。现代国家及其治理所要达成的目标一般是两个：一是建构有效的权威体系，以创造秩序；二是发展有效的民主体系，以保障权利的维护和权力的合法性。（林尚立：“在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择”，《复旦学报（社会科学版）》2009年第2期）一方面，国家治理追求政治秩序和社会的稳定，以及它们促进经济发展的效能；另一方面，国家治理致力于增进公共利益，促进民众的自由发展，以此奠定政治共同体的正当性。前者是有效性，后者是合法性。有效性是工具性的，合法性是评价性的。（[美]西摩·马丁·李普塞特：《政治人—政治的社会基础》，郭为桂等译，江苏人民出版社2013年版，第51页）

　　所谓“定位”，就是确定某一事物发展过程所处的位置，以及事物的外部环境、条件。对当代中国的国家治理进行“定位”，涉及两个方面；一是确定当代中国的发展方位；二是确定国家治理的核心主体（中国共产党）的历史方位。当代中国的关键“定位”就是处于传统社会到现代社会的转型阶段。党的历史方位就是从革命党到执政党的转型；从封闭条件下领导计划经济的党到开放条件下领导市场经济的党的转型。

　　所谓“定法”就是在既定约束条件下，选择实现某一目标的适宜的操作路径、方式方法。治理方式实际上就是对国家治理的“定法”。治理方式在“国家治理”理论框架中的关系就是这样的：在特定的发展阶段和其他既定条件下，实现国家治理的有效性和合法性目标所采用的治理机制、方法等。作为一个整体理论系统，国家治理包括了“目标”“条件”“手段”三大要素，前两者都规制了“手段”的选择，以及“手段”的优化方向。比如，合法性目标决定了治理方式必须要民主化、法治化，因为它们是现代政治共同体合法性的基础；处在现代化赶超阶段的国情决定了政府主导型国家治理模式具有历史的合理性；党的历史方位决定了我们党要与革命党的领导方式、活动方式适当切割，推进国家治理体系和治理能力现代化要紧紧依靠党的执政方式的科学化、民主化和法治化。　　

　　我国学者俞可平提出，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准。一是公共权力运行的制度化和规范化；二是民主化；三是法治化；四是效率，国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；五是协调，国家治理体系内部各个系统之间相互协调，密不可分。（俞可平：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，《前线》2014年第1期）何增科教授提出了四条衡量标准：民主化、法治化、文明化和科学化。（何增科：“理解国家治理及其现代化”，《马克思主义与现实》2014年第1期）国家治理现代化的衡量标准，在很大程度上就是治理方式现代化的衡量指标。因此，在综合学界关于国家治理现代化、治理方式现代化的研究基础上，本文认为，推进国家治理方式现代化，或实现具有现代意义的治理方式，至少需要把握以下几个要素：民主化、法治化、文明化、科学化。

　　国家治理方式现代化的标准之一：民主化

　　传统社会采取的是君主管制的治理方式。孔子讲：“民可使由之，不可使知之”。“民主治理”是现代国家治理的主要方式，也是其区别于传统社会的根本特征。根据“定标”原理，现代国家需要同时具备有效性和合法性，才能稳定存在。而民主正是现代国家合法性的重要来源。“几乎全世界的统治者，包括非民主国家的统治者，都在努力研究‘民治’（rule by the people）的思想，以便为他们的统治的合法性提供解释。有史以来，从来没有国家领导者为了他们统治的合法性如此广泛地求之于民主思想。”（[美]罗伯特·达尔：《民主及其批评者》，吉林人民出版社2006年版，第455页）马克思设想的“自由人联合体”，实质上就是一种民主治理模式，让国家回归社会，实现民众的自我管理。“人民当家作主”是社会主义国家治理的核心理念，治理方式的民主化就是通过各种制度化安排，让民众能够参与到国家和社会事务的管理中，切实保障人民当家作主地位。治理方式民主化要将“权为民所有”“权为民所赋”与“权为民所谋”“权为民所有”统一起来。停留在“理念”上的民主治理，在实践层面上，很可能演变为“替人民当家作主”。

　　民主治理要在民主决策、民主管理、民主监督等各个环节都有规范的制度设计。在当代中国，民主决策具有重要的意义，是推进国家治理方式民主化的第一步。所谓民主决策或决策民主化，是将民主理念，特别是民主机制引入决策的全过程，在经过广泛的意见吸纳，充分的协商、论证甚至博弈的基础上，决策主体审议作出决定的一种制度安排。决策民主化包括了“目标”和“过程”两个方面：前者要求终端的决定是广泛反映民意的，整合不同群体的利益诉求的，体现了公共利益的最大化；后者指决策程序是公开透明的，决策过程是充分的民主讨论、协商的过程。决策民主化是民主治理的重要环节，也是它的重要实现形式。在利益多元化的现代社会，决策民主化构成了一种新的利益调节机制，决策目标民主化体现为利益表达、利益整合机制，决策过程的民主化体现为利益协商、利益表决机制。这样的一种利益调节机制，提高了政府管理多元化社会的权威性。

　　国家治理方式现代化的标准之二：法治化

　　马克斯·韦伯指出，人类社会出现过三种统治类型：一是传统型；二是卡理斯玛型；三是法理型。法理型统治是建立在一系列明确的规则、法律和其他制度的基础上。统治者通过程序、规则和法律进行国家管理，并且民众服从程序、规则和法律的权威。（[德]马克斯·韦伯：《经济与历史支配的类型》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版，第303页）现代国家就是一种法理型类型，其根本标志就是从“人治”到“法治”的转型，法治成为治国理政的最重要的方式。国家治理体系和国家治理能力现代化与法治的现代化具有同步性。国家治理方式法治化就是国家治理体系中的一切主体，无论是政府权力主体，还是相关的权利主体，都应当在法律、规则、程序等条件下实施各自的职能活动或社会行为，各主体的行为都受到法律和规则的约束。

　　首先，要树立和维护宪法和法律的权威。宪法是国家的根本大法，具有最高的权威性。全面推进依法治国首先是全面地实施宪法。国家治理的法治化必然要求最重要的治理主体及中国共产党要依法执政。任何组织和个人都没有宪法和法律之外的特权，即“法外之权”。党要按照法治原则对国家和社会进行领导和治理。

　　其次，要依法行政，建立法治政府。政府及行政权是治理主体之一。治理方式法治化的一项重要任务就是将行政权纳入法律的约束之中，它主要包括三个要素：由法律设定行政权力的取得和边界；行政权力依据法律行使；违法行政行为承担法律责任。

　　再次，要推进司法体制改革。完善的司法体制是党领导人民治国理政的重要法治基础。司法体制改革是推进治理法治化、建立法治中国的突破性环节。

　　最后，要提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。国家治理法治化的基本面就是社会治理的法治化。改革开放以前，我国社会最大的特征是高度集中的计划经济体制。具体到社会领域，就是政府依赖于高度集中的权力体制管理社会事务、控制社会成员。政治权力直接管理社会，政治运动解决社会矛盾，构成了“党治国家”的路径依赖。改革开放以来，巨大的成就与问题并存，在“时空压缩”背景下，各种社会矛盾“重叠式”存在，社会心态也日趋复杂。在国家与社会相对分化的条件下，依赖直接的政治手段、“运动”“特事特办”“文件”“指示”等方式，治理社会、化解社会矛盾，越来越显示出局限性。化解社会矛盾、解决社会问题可以用经济的、行政的方法，但根本的还是要靠法治的方法。任何社会都有一定的社会矛盾和社会问题，关键要将社会矛盾和社会问题纳入法治轨道上加以规制和解决。离开了法治轨道，即使一些社会矛盾得到了有效控制，也会产生不好的社会示范作用。法治既是一种约束手段，同时也是激励机制，让人们从守法、用法的行为中获得益处。习近平总书记也多次强调，领导干部要提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护社会稳定的能力。

　　国家治理方式现代化的标准之三：文明化

　　传统国家治理方式、手段强调礼治与权术之治并用。中国的韩非、西方的马基雅维利将权术之治推向极致。根据马基雅维利的理论，统治者选择治理手段、方式只需考虑是否有效，而不要考虑是否正当。从政治社会学角度来看，现代国家的形成，不在于规范原则基础上的建构，而在于对暴力工具的垄断性拥有。正如韦伯所说：“国家是这样一个人类团体，它在一定疆域之内（成功地）宣布了对正当使用暴力的垄断权。”（[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，生活·读书·新知三联书店2007年版，第55页）可见，暴力工具是国家构成自身的基础，也是政府管理社会的根本手段。

　　首先，治理与统治的区别，很大程度上就在于国家行为的“非暴力化”即“文明化”。国家虽然垄断暴力工具，但其主要职能是对外而非对内，国家越来越依赖市场、行政、法律以及民主等“非暴力化”的手段和机制解决社会经济问题，甚至在犯罪的惩罚方面，也采取了较为人道的方式。可见，现代社会所主张的治理方式民主化和法治化本身就体现了治理的“非暴力化”趋向。　　其次，治理手段的“文明化”表现为摒弃自上而下的“权力傲慢式”的治理手段，而是采用协商、合作的治理机制、手段。传统的政府统治运用权力资源和政府权威，对社会事务及其民众进行管制，其权力运行方向是单一的，态度是傲慢的，职能性质是服从性的而非服务性的。西方学者率先提出“善治”（good governance）的概念，他们呼吁“更少的统治，更多的治理” ( Less Government，More Governance)。“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（俞可平：“治理和善治引论”，《马克思主义与现实》1999年第5期）善治理论强调，治理不是政府权力自上而下的管制过程，而是国家与社会，以及其他主体上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商的方式，实现对公共事务的管理。治理中的权力方向是多元的、相互的。其中，政府的文明化是关键，政府行为要从传统的“强制—服从”治理模式，转化为“沟通—服务”治理模式，与哈贝马斯所谓的“交往理性”有相似之处。

　　最后，治理手段“文明化”指在国家治理中，重视并积极运用文化手段。国家治理手段是多方面的，既有经济、政治、法律等手段，也有文化和思想教育等手段。文化和价值观具有塑造人、引导人、规范人的功能。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，我们要善于建构国家治理的价值体系；善于通过社会主义核心价值观的宣传教育去凝聚人心、化解矛盾，以达成集有效性与合法性于一体的“善治”。

　　国家治理方式现代化的标准之四：科学化

　　治理及其方式的科学化指在科学规则的治理体系下，治理主体采用科学的方式方法以及现代科学技术手段，进行有效治理，并能够对治理效果进行有效评估和反馈。治理方式的科学化依赖于治理体系的规范化、程序化，以制度引导、规范治理方式是推进其科学化的基础。

　　治理主体行为的理性化，是治理方式科学化的重要内容。立足于政治现代化角度，亨廷顿指出，权威理性化、结构分化、政治参与扩大构成了从传统政治到现代政治转变的主要标准。（[美] 塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989 年版，第101页）其中，权威理性化指的就是政府行为和政府管理的理性化。现代化的根本特征就是一切社会领域“理性化”，一切行为基于“可计算性”的基础之上。政治理性化的成果就是官僚制。我们中国人容易将官僚制理解为“官僚主义”，并加以批判，但它在现代化进程中，首先表现为高效、理性、（抽象平等的）“非人格化”。官僚制具有诸如准确性、连续性、纪律性、严整性、可靠性以及可预测性等特征，使得它在技术—效率上是最令人满意的。官僚制就是一个建立在可计算性基础上的高效运转的体系。此外，官僚制建立在专业知识和发达分工的基础上。现代国家治理还是要以理性官僚制为基础，但可以引入其他制度模式，以弥补官僚制之不足。比如，政府治理要“按照客观规律办事”，不能根据“革命浪漫主义”确定行为目标和路径；以理性思维、理性原则看待和划分政府职能，从“全能主义”迷误中解放出来，建立“有限政府”；各治理主体要提高自身的理性决策、理性参与等能力；提高他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度等。

　　此外，还要借助治理手段的现代化。将先进的信息技术手段、信息网络平台以及其他工具、手段引入到国家治理之中，提升治理的科学化水平。要建立治理效果的评估和反馈机制。前面讲到治理行为的理性化，而“成本—收益”是行为理性化的重要方面。提高治理的科学化水平，就需要构建合理有效的评估和反馈机制，它可以帮助治理主体客观地把握治理过程中的相关信息，改进薄弱环节、降低治理成本。评估和反馈机制同时还是一种互动、沟通机制，减少政府与社会民众之间的不信任感，降低沟通成本。

      来源：中国党政干部论坛